Encadrement des loyers : ce que dit le rapport Fack & Chapelle
À quelques mois de l'échéance de novembre 2026 — pérennisation ou abandon de l'encadrement des loyers —, le rapport commandé par Matignon à Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle arrive au cœur d'un débat qui crée des crispations. Ce rapport mérite donc une lecture attentive et, essayons, la plus honnête possible compte tenu des réalités mises en lumière.
La courte histoire de l’encadrement des loyers
L'économiste suédois Assar Lindbeck résumait dans une formule provocatrice les craintes de nombreux économistes face à l'encadrement des loyers : « C'est le moyen le plus efficace, à l'exception d'un bombardement, pour détruire une ville. » Cette sentence, souvent brandie dans le débat public pour disqualifier toute régulation des loyers, mérite d'être mise en perspective — historique d'abord, empirique ensuite.
L'encadrement des loyers n'est pas une idée nouvelle en France. La loi du 6 juillet 1989 interdit déjà les hausses abusives en cours de bail ou au renouvellement, et un décret de 2012 étend cette logique à la relocation dans les zones tendues : le loyer proposé au nouveau locataire ne peut dépasser celui du précédent revalorisé à l'Indice de Référence des Loyers (IRL). Ce cadre régule donc déjà l'évolution des loyers mais non leur niveau absolu.
Ce cadre a cependant produit un marché à deux vitesses : les logements qui « tournent » sont proposés au prix de marché, tandis que les logements occupés par des locataires stables dans le temps voient leur loyer progresser lentement. L'écart entre ces deux segments s'est creusé durablement, avec une conséquence souvent ignorée : le saut de loyer à la relocation constitue un frein puissant à la mobilité résidentielle, dissuadant les ménages de déménager même lorsque leur situation le justifierait.
La volonté de réguler non plus seulement l’évolution mais le niveau absolu des loyers se concrétise avec la loi ALUR de 2014. Après une première mise en œuvre contrariée par l’annulation des arrêtés préfectoraux de Paris et Lille par les tribunaux administratifs — annulations ensuite censurées par le Conseil d’État —, le dispositif est relancé par la loi ELAN de 2018, qui l’inscrit dans un cadre expérimental ouvert aux collectivités volontaires. Paris, Lille, Lyon, Bordeaux, Montpellier, Grenoble et d’autres agglomérations rejoignent progressivement le dispositif à partir de 2019.
Le mécanisme repose sur un loyer de référence fixé par arrêté préfectoral à partir des données d'observatoires locaux, correspondant au loyer médian par type de bien. Un loyer majoré (référence + 20%) et un loyer minoré (référence - 30%) encadrent les possibilités du bailleur. Des compléments de loyer peuvent être appliqués pour des biens aux caractéristiques exceptionnelles. Cette possibilité génère aujourd’hui une zone de flou qui constitue en pratique une source de contournement documentée. L'expérimentation fixée par la loi court jusqu'en novembre 2026, date à laquelle le Parlement devra se prononcer sur sa pérennisation, son élargissement ou son abandon. Le rapport Fack & Chapelle apparait aujourd’hui comme une pièce centrale de ce débat.
L'étude de Fack et Chapelle : méthode et résultats
Pour évaluer l'effet propre de l'encadrement, Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle mobilisent la méthode des doubles différences (difference-in-differences, DiD) : comparer l'évolution des loyers dans les villes ayant mis en place l'encadrement avec celle de villes comparables qui ne l'ont pas fait, avant et après l'introduction du dispositif. La différence de trajectoires entre les deux groupes est attribuée à l'effet de la politique. Pour que cette méthode soit valide, il faut que les deux groupes aient suivi des tendances parallèles avant la mise en place du dispositif — hypothèse testée et validée dans le rapport. Les auteurs mobilisent pour cela des données originales et inédites issues d'observatoires locaux des loyers, d'un panel de 30 millions d'annonces immobilières agrégées par la société Yanport depuis les principaux portails immobiliers, et de fichiers fiscaux. Cette richesse des sources constitue l'un des apports majeurs du rapport, bien au-delà de ses seules conclusions. Avant d'en détailler les résultats, il est utile d'en poser la grille de lecture : sur les loyers, le résultat s’avère robuste ; sur l'offre, le signal existe mais la causalité reste incertaine ; sur la redistribution, le bilan semble positif mais imparfaitement ciblé.
Le résultat central paraît solide : dans les agglomérations sous encadrement, les loyers ont progressé de 2 à 4% de moins que dans les villes du groupe de contrôle lors des deux premières années, et jusqu'à 5% de moins sur la fin de la période observée, soit environ 600 millions d'euros par an de loyers en moins pour les locataires par rapport à une situation sans encadrement. Ces résultats sont cohérents avec les travaux de Breuillé et al. (2025), qui documentent sur données parisiennes une modération de 5,2% des loyers entre juillet 2019 et juin 2024, soit une économie moyenne de 64 euros par mois pour les locataires — et qui soulignent que, si les 38% d’annonces parisiennes qui dépassent encore le plafond légal (source : données d’annonces Breuillé et al.) étaient en conformité, l’effet atteindrait 9,8%. Le rapport Fack & Chapelle, à partir d’une source différente — les baux effectivement déclarés dans l’application fiscale GMBI —, confirme ce niveau de non-conformité : 35,6% des baux parisiens signés entre 2020 et 2024 affichent un loyer supérieur au plafond majoré, un chiffre qui dépasse 40% à Bordeaux ou dans certains EPCI franciliens. Les deux sources convergent vers le même diagnostic : une partie importante du problème relève de l’application et du contrôle, pas seulement de la conception du dispositif. Ce constat n’est pas seulement celui d’observateurs extérieurs : Fack et Chapelle eux-mêmes l’inscrivent parmi les enseignements centraux de leur rapport, notant que l’efficacité du dispositif est entravée par un pilotage institutionnel fragmenté et un appareil statistique lacunaire, rendant difficile le suivi du respect des plafonds. C’est une autocritique structurelle formulée par les évaluateurs mandatés par le gouvernement : le problème n’est pas l’outil, c’est son application.
Ces résultats doivent être mis en perspective avec la trajectoire de long terme des loyers. À Paris en 2024, le loyer moyen pour un appartement de 50m² s'établissait à près de 1 300 euros par mois — plus de la moitié du niveau de vie médian des ménages parisiens —, et un locataire privé sur deux consacre plus de 34% de ses revenus au loyer, dépassant le seuil de surcharge de logement retenu par l'INSEE et l'OCDE. L'encadrement ne renverse pas cette tendance lourde, mais il la freine. C'est exactement ce pour quoi il a été conçu. La mission flash parlementaire Echaniz/Le Meur (septembre 2025) le formulait clairement : l'objectif n'est pas de faire baisser les loyers, mais d'interdire les loyers abusifs au regard des conditions de marché. À cet égard, le dispositif a rempli son objectif.
Sur l'offre, le rapport observe une baisse des annonces locatives dans les zones sous encadrement — de l'ordre de 8% hors Île-de-France. C'est le chiffre le plus repris par les opposants au dispositif. Mais le rapport est précis : il ne démontre pas que cette baisse est causée par l'encadrement. La baisse de l'offre locative est un phénomène général, qui touche aussi les villes sans encadrement. Elle résulte d'une combinaison de facteurs que les auteurs identifient eux-mêmes. Parmi eux, le resserrement des conditions de crédit mérite d'être mis en avant : selon les travaux de Michel Mouillart (Observatoire du Financement du Logement/CSA), entre 2019 et 2024, le nombre de primo-accédants a chuté de 36,2%, sous l'effet du durcissement des exigences d'apport personnel imposées par la Banque de France. Il y a un effet mécanique : des ménages qui auraient normalement quitté le parc locatif privé pour accéder à la propriété sont restés locataires, réduisant la rotation du parc et donc le nombre de logements disponibles à la relocation. Le rapport ne permet pas de conclure que l'encadrement a causé la baisse de l'offre ; il invite plutôt à traiter cette baisse comme un phénomène multifactoriel, dont l'encadrement n'est qu'un facteur possible parmi d'autres — et le seul dont la causalité propre n'est pas établie.
Sur l'effet redistributif enfin, le rapport documente un bénéfice réel mais hétérogène : plus marqué en Seine-Saint-Denis qu'à Paris intra-muros, où il profite davantage aux locataires des arrondissements centraux. Ce résultat souvent présenté comme un argument contre le dispositif sera discuté dans la partie suivante.
Ce que le rapport dit, ce qu'il ne dit pas
Avant d'examiner certaines limites du rapport, il faut rappeler ce que la littérature internationale dit de l'encadrement des loyers.
Une méta-analyse récente de Kholodilin (2024) recense 67 études publiées entre 1972 et 2023 : sur l'effet immédiat sur les loyers encadrés, 37 études sur 42 concluent à une baisse ou une limitation effective — le résultat est robuste. Sur l'offre et la mobilité, la majorité des études pointent des effets négatifs. Mais cette littérature porte largement sur des dispositifs très différents de l'encadrement à la française : généralisés, durables, sans mécanismes correcteurs, souvent mis en place dans des contextes d'économie administrée.
L'encadrement ELAN est partiel, local, fondé sur les loyers de marché réellement observés, et assorti de soupapes — compléments de loyer, majoration pour travaux. Des évaluations portant sur des contextes plus proches donnent des résultats bien différents : en Catalogne, l'encadrement instauré en 2020 a été évalué par Monras & Montalvo (2022) et Jofre-Monseny et al. (2023), qui documentent tous deux une réduction d'environ 5% des loyers encadrés — sans effet négatif massif sur l'offre. Les études françaises récentes confirment cette image plus nuancée.
La méthode des doubles différences est rigoureuse, mais ses limites doivent être assumées. La validité du groupe de contrôle est une question centrale : les villes sous encadrement se sont auto-sélectionnées sur la base de tensions locatives préexistantes, et leurs dynamiques peuvent être structurellement différentes de celles des villes de contrôle indépendamment du dispositif. L'hypothèse de non-interférence est fragile dans un marché spatialement intégré — si l'encadrement à Paris déplace une partie de la demande vers la première couronne non encadrée, les effets mesurés sur Paris sont partiellement biaisés. La qualité des données d'annonces reste également une limite : elles surestiment probablement les loyers pratiqués dans les zones encadrées, où les annonces non conformes sont surreprésentées. L'horizon temporel, enfin, est court : quatre à cinq ans permettent d'évaluer des effets immédiats, pas les dynamiques longues sur l'investissement ou la qualité du parc.
Sur l’effet redistributif, l’argument selon lequel l’encadrement ne bénéficierait pas suffisamment aux ménages modestes dans les zones chères mérite d’être discuté sérieusement. Il est vrai que le ciblage apparait imparfait — le rapport lui-même documente qu’à Paris, l’essentiel des transferts est capté par des ménages situés entre les 7e et 10e déciles de revenu national. Mais cet argument ne tient pas sans son contexte. D’abord, les propriétaires bailleurs sont en moyenne significativement plus riches que les locataires, y compris dans les arrondissements centraux de Paris : un transfert des propriétaires vers les locataires reste redistributif même imparfaitement ciblé. Ensuite, et c’est ce que le rapport lui-même documente, les grandes agglomérations connaissent une polarisation sociale croissante : l’écart de revenu moyen entre les locataires du secteur privé à Paris intra-muros et la grande couronne est passé de 8 à 16 rang-percentiles entre 2005 et 2021. C’est précisément parce que les centres-villes se gentrifient à grande vitesse que l’encadrement y est nécessaire — et que son ciblage y est mécaniquement moins précis. Soutenir qu’il ne faudrait pas encadrer les loyers là où ils sont les plus élevés parce que les locataires y sont relativement aisés revient à renoncer à réguler là où la pression est la plus forte. La gentrification des centres-villes — phénomène bien documenté à Paris, Lyon ou Bordeaux — a été accélérée par l’absence de régulation suffisante des loyers à la relocation : sans encadrement, les remises en location permettent des hausses qui accélèrent l’éviction des ménages modestes vers les périphéries.
Sur le coût fiscal, le rapport est précis : sur les 600 millions d’euros de transfert annuel vers les locataires, deux tiers — soit environ 400 millions — sont supportés par les propriétaires bailleurs, et un tiers — soit environ 180 millions — correspond à une perte de recettes fiscales et sociales pour l’État, mécaniquement liée à la baisse des revenus fonciers imposables. Ce chiffre est bien différent des 700 millions brandis par certains commentateurs. Le raisonnement doit en outre être poussé jusqu’au bout : des loyers élevés génèrent plus de recettes fiscales, donc il ne faudrait pas les encadrer. On voit mal en quoi cet argument serait accepté dans d’autres domaines de politique publique. Il n’est pas exclu qu’une partie de ce coût brut soit compensée par un effet indirect : les locataires qui disposent d’un reste à vivre plus important consomment davantage, générant des recettes de TVA. Ce calcul de coût net reste à faire. Encore plus loin, dans un monde où les aides au logement seraient réellement indexées sur les loyers payés, des loyers plus bas permettraient des économies substantielles d’aides au logement — dispositif qui, comme l’a bien démontré Gabrielle Fack elle-même, a largement soutenu les hausses de loyers passées.
Enfin, il convient de mieux interroger l'attractivité du placement locatif : depuis plusieurs décennies, les prix d'achat ont crû bien plus vite que les loyers dans les grandes agglomérations, comprimant structurellement les rendements locatifs indépendamment de tout encadrement. Plusieurs évolutions fiscales ont également modifié les arbitrages des ménages les plus aisés — principaux détenteurs du parc locatif privé — : suppression de l'ISF au profit de l'IFI, prélèvement forfaitaire unique limité aux revenus financiers, remise en cause de certains régimes de défiscalisation. À ces facteurs fiscaux s'ajoute un phénomène dont l'ampleur s'est considérablement accrue : le développement des locations meublées de courte durée via des plateformes comme Airbnb. La loi Le Meur de novembre 2024 a tenté d'y apporter une réponse en rééquilibrant la fiscalité entre locations nues et meublées touristiques, mais ses effets restent à mesurer. Il serait inexact de traiter ce basculement d'une partie du parc vers la location saisonnière comme un phénomène marginal ou exogène : dès lors que des alternatives rentables et moins contraignantes s'offrent aux propriétaires — locations meublées touristiques, mais aussi coliving ou résidences gérées —, le risque de sortie du parc locatif de longue durée est réel et documenté. C'est ce contexte global, et non l'encadrement seul, qui peut expliquer en partie l'érosion du parc.
Comment améliorer l’encadrement des loyers ?
Le rapport, fondé sur des données originales et une méthodologie rigoureuse, aboutit à une conclusion convergente avec les travaux antérieurs de Breuillé et al. : l'encadrement des loyers remplit sa mission principale, qui est de modérer l'évolution des loyers dans les zones tendues.
Mais un bilan positif à court terme ne suffit pas à clore le débat. Un dispositif qui réduit les loyers tout en contribuant, même partiellement, à raréfier les logements disponibles risque à terme de renforcer les logiques de sélectivité : seuls les candidats les plus solvables accéderont au parc régulé, tandis que les ménages précaires resteront exclus ou relégués vers des segments non encadrés souvent plus chers et de moindre qualité. Ce risque est réel. Il plaide non pas pour abandonner l'encadrement, mais pour le compléter résolument par des mesures de soutien à l'offre.
Les auteurs concluent que « le recours à un tel dispositif doit être circonstancié et combiné à des interventions structurelles afin d’en équilibrer la balance coûts-bénéfices ». C’est une formulation d’économistes, pas un plaidoyer — et c’est exactement ce qu’elle devrait être. L’étude ne dit pas que l’encadrement échoue. Elle dit qu’il fonctionne sur son objectif premier, et qu’il doit être accompagné. Le rapport ne dit pas qu’il faut pérenniser le dispositif — ce n’est pas son rôle. Mais il fournit suffisamment d’éléments pour considérer que l’abandon serait difficile à justifier.
Premièrement, pérenniser. Sortir du régime de l’expérimentation, comme le recommande la mission flash Echaniz/Le Meur, et permettre aux communes éligibles et volontaires d’appliquer l’encadrement directement, sans passer par le filtre d’un décret ministériel.
Deuxièmement, faire respecter. C’est sans doute le maillon le plus faible du dispositif français, et les comparaisons internationales sont ici éclairantes. En Allemagne (Mietpreisbremse), les Länder qui ont mis en place des registres publics des loyers de référence et des procédures de recours simplifiées — notamment Berlin et Hambourg — affichent des taux de non-conformité nettement inférieurs à ceux observés dans les villes françaises. À Paris ou Bordeaux, un taux de dépassement de 35 à 40 % des plafonds légaux n’est pas une fatalité : c’est le signe d’un défaut structurel de contrôle. Encadrer les compléments de loyer dont le niveau n’est aujourd’hui soumis à aucune limite ; obliger les plateformes à afficher la position de chaque annonce par rapport aux plafonds légaux ; doubler les amendes et en transférer le produit aux communes chargées du contrôle ; simplifier les procédures de recours des locataires.
Troisièmement, « produire » (pas forcément construire) plus de logements locatifs. Créer une meilleure garantie contre les impayés promise aux bailleurs depuis la loi ALUR et donner aux bailleurs des incitations réelles à maintenir leurs biens dans le parc locatif de longue durée, via les conclusions de la mission Cosson/Daubresse. Il faut aussi s’attaquer à la racine du problème : la crise de la construction de logements.
L’encadrement des loyers est nécessaire. Il n’est pas suffisant. À l’approche de novembre 2026, le Parlement a une opportunité rare : débattre sereinement sur le sujet et décider ou non de pérenniser un outil qui fonctionne, en le dotant enfin des moyens de fonctionner encore mieux et en l’intégrant dans une véritable politique du logement.
Pierre Madec
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Références bibliographiques
Chapelle G. & Fack G. (2026), « L’encadrement des loyers : quels effets redistributifs ? », Notes IPP n° 125, Institut des politiques publiques, mai 2026.
https://www.ipp.eu/wp-content/uploads/2026/05/Note_IPP_Encadrement_des_loyers.pdf
Breuillé M.-L., Grivault C., Morin Y. & Regnaud M. (2025), « Impact de l’encadrement des loyers à Paris en 2024 : actualisation de l’évaluation et extension à 5 autres villes régulées », APUR/CESAER/LéP, juin 2025.
https://www.apur.org/sites/default/files/2025-06/rapport-impact_encadrement_loyers_paris.pdf
Echaniz I. & Le Meur A. (2025), Mission flash sur l’évaluation de l’expérimentation de l’encadrement des loyers, Commission des affaires économiques, Assemblée nationale, septembre 2025.
https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/documents/enc%20loyers/l17n233610901_document.pdf
Madec P. (2025), « Encadrer les loyers : nécessaire mais insuffisant », Blog de l’OFCE, 19 juin 2025.
https://ofce.sciences-po.fr/blog2024/fr/2025/20250619_PIM/20250619_PIM.fr.pdf
Mouillart M. (2025), « Primo-accession à la propriété : une chute historique qui fragilise tout le marché immobilier », Journal de l’Agence, octobre 2025.
https://www.journaldelagence.com/1407915-primo-accession-a-la-propriete-une-chute-historique-qui-fragilise-tout-le-marche-immobilier
Loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale (dite loi Le Meur).
https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000050612711
Kholodilin K.A. (2024), « Rent control effects through the lens of empirical research : An almost complete review of the literature », Journal of Housing Economics, vol. 63, 101983.
https://doi.org/10.1016/j.jhe.2024.101983
Monràs J. & García-Montalvo J. (2022), « The effect of second generation rent controls : New evidence from Catalonia », UPF Working Paper 1836.
https://repositori.upf.edu/items/7e355981-dad8-41a2-8451-7ffd2e9f25d0/full
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https://ieb.ub.edu/wp-content/uploads/2023/03/INFO-IEB_44_ENG.pdf