Créés, comme les communes, par la loi du 22 décembre 1789, les départements constituent une catégorie de collectivités territoriales dont l’existence est aujourd’hui reconnue et garantie par l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958. Dans le cadre du mouvement de décentralisation amorcé au début du premier septennat de François Mitterrand, la loi du 22 juillet 1983 a confié aux départements la responsabilité de droit commun en matière d’action sociale. Cette responsabilité a guidé les choix ultérieurs du législateur à l’égard de la collectivité départementale en matière de logement et d’habitat. Mais d’autres facteurs ont influencé sur la définition des dispositifs mis en place.
Il a d’abord fallu inscrire les départements dans les dispositifs d’aides institués au profit des autres catégories de collectivités, sans préjudice de la clause générale de compétence, laquelle, après quelques avanies, a été formellement supprimée par la loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRE) du 7 aout 2015.

Logement social et délégation des aides à la pierre

Les départements français, de métropole et d’outre-mer, peuvent toutefois consentir des prêts et subventions aux organismes d’HLM, souscrire à des obligations ou actions des sociétés d’HLM ou de crédit immobilier, faire apport à ces sociétés d’HLM de terrains ou de constructions… Les départements peuvent aussi garantir des emprunts contractés par des sociétés ou organismes d’HLM, en l’échange de droits de réservation pour 20% des logements des programmes garantis, et leur allouer des avances. Depuis la loi SRU de décembre 2000, ils peuvent apporter des aides diverses, notamment financières, aux sociétés d’économie mixte immobilières. Les départements peuvent également exercer la tutelle sur des offices publics de l’habitat (OPH).
La collectivité départementale définit, dans le cadre de ses compétences, ses « priorités en matière d’habitat ». Ces priorités peuvent être énoncées dans le cadre d’un plan départemental de l’habitat (PDH), outil théoriquement partenarial (Etat, département, EPCI) créé et rendu obligatoire par la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006. En l’absence de sanction et de définition précise, seuls quelques départements sont dotés de PDH et, dans la plupart des cas, ce sont les Conseils départementaux qui en ont pris l’initiative et en ont fait un outil de définition de leurs politiques, notamment pour les secteurs ruraux non couverts par des PLH intercommunaux.
Plus avant, depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, les départements peuvent demander et obtenir la délégation des aides à la pierre sur leur territoire. Cette délégation est subsidiaire de celles des intercommunalités qui restent prioritaires en la matière, mais elle permet aux départements de disposer de moyens pour orienter la production de logement sociaux et l’amélioration du parc privé, notamment dans les petites villes et les territoires ruraux ou dans certains départements hyper-urbains du cœur de l’Ile-de-France (Paris, les Hauts-de-Seine entre 2006 et 2012), dans l’attente de l’approbation du Plan métropolitain de l’habitat de l’hébergement (PMHH) de la Métropole du Grand Paris. Fin 2022, 30 départements étaient délégataires des aides à la pierre, dont celui de Paris.

Le logement des personnes défavorisées

Compte tenu de leur compétence dans le domaine de l’action sociales, les départements s’orientent prioritairement vers le logement des personnes défavorisées. Mais l’implication du représentant de l’Etat est forte, qu’il exerce des compétences propres (par exemple dans le champ de l’hébergement ou du droit au logement), ou, le plus souvent, conjointes. Etat et département sont ainsi associés dans la conception et la mise en œuvre des dispositifs conçus pour aider au logement des catégories de la population les plus défavorisées.
Le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), rendu obligatoire par la loi Besson du 31 mai 1990, constitue le principal outil de ce double mouvement de déconcentration et de décentralisation. Arrêté conjointement par le préfet et par le président du Conseil départemental, il apparaît d’abord comme un instrument de gestion du logement social, par la définition qu’il opère des catégories prioritaires, pour une période maximale de six ans. Sont notamment visées « les personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou pour s’y maintenir, en raison de l’inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence ». Le plan constitue aussi un instrument de programmation : il « analyse les besoins et fixe, par bassin d’habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition durable d’un logement. » La réalisation de ces objectifs s’appuie sur une centralisation des demandes, la création ou la mobilisation d’une offre supplémentaire de logements ou d’hébergement, des mesures d’accompagnement social…
Différentes instances assurent la mise en œuvre du plan, sous la responsabilité conjointe du préfet et du président du Conseil départemental. Le plan départemental institue par ailleurs un fonds de solidarité pour le logement (FSL). Imposé par la loi Besson, le FSL est destiné à accorder des aides financières aux personnes qui, en raison de difficultés particulières, se trouvent dans l’impossibilité de payer leur loyer ou ne peuvent accéder à des logements locatifs. Ces aides prennent la forme de cautions, de prêts, de garanties ou de subventions. Elles contribuent aussi au financement de l’action des associations engagées dans l’accompagnement des ménages en difficulté. Initialement, le financement du FSL était assuré par l’Etat et par le département, mais la participation du département ne pouvait être inférieure à celle de l’Etat. Depuis le 1^er janvier 2005 (loi du 13 août 2004), les FSL ont été intégralement décentralisés et placés sous la responsabilité exclusive des départements. Leur champ a également été étendu aux domaines connexes de l’eau, de l’électricité et du téléphone. La région, les communes et les caisses d’allocations familiales peuvent également participer à son financement.
Le PDALPD et le FSL traduisent l’importance de la logique partenariale associant l’Etat, à travers son représentant, et le département. Pour autant, cette association n’est pas exclusive de la faculté, pour les départements, de développer des interventions dans les domaines du logement et de l’habitat, singulièrement en milieu rural, au-delà de leurs compétences obligatoires. D’autres collectivités ou organismes peuvent intervenir, comme le montrent le financement du FSL ou la composition des associations départementales d’information sur le logement (ADIL) groupant collectivités territoriales, établissements de coopération intercommunale et tout organisme concerné par le logement.

Emmanuel-Pie Guiselin
Mise à jour Jean-Claude Driant – Février 2023

→ bassin d’habitat, défavorisés (logement des), délégation des aides à la pierre, Etat, « Le logement social », « Les politiques du logement », politiques locales de l’habitat