La surcompensation : un outil budgétaire à l’alibi européen.   

La mesure de surcompensation est une transposition du droit européen, plus précisément elle relève des règles du Service d’intérêt économique général (SIEG). Elle permet à l’Etat de sanctionner financièrement des entreprises lorsque le montant des aides qu’elles reçoivent en compensation du coût du service excède « ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public, y compris un bénéfice raisonnable ». Elle s’applique notamment aux organismes de logement social (OLS), producteurs de SIEG.
Annoncée en loi de finances pour 2022, la mise en œuvre de cette mesure a provoqué une réaction assez vive de l’ensemble des acteurs du mouvement HLM et, au premier chef, de l’Union sociale pour l’habitat (USH). Elle a été qualifiée par certains acteurs de « nouvelle réduction du loyer de solidarité (RLS) ».  À la suite de cette mobilisation, l’application de l’article concerné a été suspendue.
La question de la surcompensation est posée depuis le 20 décembre 2011, date de la décision de la Commission relative à l’application de l’article 106. La Cour des comptes, dans un référé datant du 3 décembre 2018 transmis au Premier ministre, déplorait l’absence de contrôle plus régulier en ce domaine des organismes de logement social, exposant l’Etat à des sanctions de la part de la Cour de justice de l’Union européenne. C’est pourquoi, dès le début du présent quinquennat, l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols) fut missionnée afin de définir une méthode adaptée au modèle spécifique du logement social français. La méthode connue, les représentants du mouvement HLM ont montré leur mécontentement en saisissant le Conseil d’Etat, dénonçant notamment « un excès de pouvoir », une rupture d’égalité entre les bailleurs et contestant la méthode de calcul utilisée. Ils ont été déboutés dans une décision du 29/06/2020 aux motifs, entre autres, que les prérogatives de l’ Ancols, inscrites dans la loi, englobent le contrôle d’absence de surcompensation et que la rupture d’égalité n’était pas constatée dès lors que la méthodologie est commune à l’ensemble des organismes auxquels elle s’applique.
Différée dans sa mise en œuvre effective du fait de la crise de la Covid -19, la mesure a refait surface à l’occasion du projet de loi de finances pour 2022, malgré un contexte de mobilisation de l’ensemble des forces productives en faveur de la relance économique et le bas niveau de la construction de logements, qui peine à retrouver un certain dynamisme, notamment dans le collectif. Par conséquent, il est utile de revenir sur les raisons qui ont poussé le gouvernement à mettre en œuvre cette mesure, sur sa genèse, ses modalités et enfin sur les intentions qu’elle révèle.

Une mesure conforme au cadre européen

Dans le cadre du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne – dit de Lisbonne dans sa version consolidée, le secteur du logement social, eu égard à son utilité sociale, est soumis aux règles de services d’intérêt économique général (SIEG). Son article 106, paragraphe 2, limite la distorsion de concurrence avec les entreprises non productrices d’un SIEG, au nom du principe « que les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union. ». La Commission européenne, dans la décision du 20 décembre 2011 – dite Almunia, du nom du rapporteur de l’époque – relative à l’application de cet article, cite le secteur du logement social comme effectuant un service d’intérêt économique général « y compris la fourniture de logement social aux personnes défavorisées ou aux groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché,… ».
En France,  l’article 106 se traduit dans le Code de la construction et de l’habitat (CCH) comme suit par l’article L 412-2  « …Les organismes d’habitations à loyer modéré mentionnés aux alinéas précédents bénéficient, en conformité avec la décision 2012/21/UE de la Commission, du 20 décembre 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, d’exonérations fiscales et d’aides spécifiques de l’État au titre du service d’intérêt général défini comme :
– la construction, l’acquisition, l’amélioration, l’attribution, la gestion et la cession de logements locatif ;
– la réalisation d’opérations d’accession à la propriété destinées à des personnes dont les revenus sont inférieurs aux plafonds maximum ;
– la gestion ou l’acquisition en vue de leur revente, avec l’accord du maire de la commune d’implantation et du représentant de l’État dans le département, de logements situés dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonctionnement ou faisant l’objet d’un plan de sauvegarde, l’intervention comme opérateur, sans pouvoir être tiers-financeur ;
– les services accessoires aux opérations susmentionnées. »
Dès lors, les aides publiques octroyées par l’Etat qui, s’agissant du logement social, prennent différentes formes – subventions de l’Etat et des collectivités locales, avantages de taux, exonération de TFPB, TVA réduite – correspondent à des compensations d’obligation de service public et d’intérêt général. Si le montant total des aides est jugé excessif au regard du coût effectif du service d’intérêt économique général, il y a surcompensation. En des termes moins abscons, si une entreprise, ici un organisme de logement social, a bénéficié d’un trop-perçu, il devra le rembourser à l’Etat. Les pouvoirs publics nationaux sont tenus de vérifier l’existence ou non d’une telle situation et d’appliquer des mesures correctrices.
C’est la raison pour laquelle l’Etat a confié à l’ Ancols la responsabilité d’élaborer et d’effectuer les contrôles.

Une méthode de calcul contestée

La décision Almunia de la Commission européenne, mentionnée précédemment, développe le concept de « bénéfice raisonnable » afin de caractériser le cas échéant une surcompensation de l’entreprise en charge d’un SIEG. Ce bénéfice raisonnable s’exprime ainsi : « le taux de rendement du capital qu’exigerait une entreprise moyenne s’interrogeant sur l’opportunité de fournir le service d’intérêt économique général pendant toute la durée du mandat, en tenant compte du niveau de risque. Le taux de rendement du capital est défini comme le taux de rendement interne que l’entreprise obtient sur son capital investi pendant la durée du mandat ».
Selon l’ Ancols, les spécificités du modèle français de financement du logement social, ne permettent pas de retenir les critères définis par la décision Almunia. Elle juge en effet que « l’absence de terme du mandat rendant notamment impossible une prise en compte de la valeur résiduelle des investissements eu égard à l’absence de modalités robustes de détermination de la valeur vénale et des particularités de certains opérateurs pour lesquels il n’est pas aisé d’identifier les capitaux propres investis (problématique de la distinction entre subventions et dotations dans les offices). »
Par conséquent, l’Ancols a choisi de s’appuyer sur deux autres indicateurs :
– le ratio excédent brut d’exploitation /chiffre d’affaires net des charges récupérables (indicateur de profitabilité ou marge d’exploitation) ;
– le ratio résultat net comptable / immobilisations nettes de l’endettement (indicateur de rentabilité ou de rendement de l’actif).
Ces deux indicateurs, appliqués à l’organisme et non à l’opération, contraignent les bailleurs, si la surcompensation est constatée, à s’acquitter de la somme due. A l’inverse, si la vérification s’effectuait à l’opération, la régularisation pourrait s’effectuer sur les financements à venir. Dès lors, la sanction a posteriori n’aurait pu lieu d’être. Ainsi, ni les indicateurs choisis, ni le périmètre d’application n’emportent l’adhésion des bailleurs sociaux.
Le gouvernement français était contraint de mettre en œuvre une mesure décidée au niveau de l’Union européenne. Il l’a fait, selon des modalités sans doute contestables, mais on conçoit qu’il ne soit pas facile de définir de façon consensuelle des modalités de calcul d’un montant de trop perçu. Bien plus discutable est le choix du gouvernement d’affecter les sommes récupérées au financement des aides à la personne, via le Fonds national de l’aide au logement (FNAL).
Il eût en effet été logique, puisque ces sommes sont prélevées sur le financement d’investissements, de les affecter à de nouvelles opérations, par exemple en les versant au fonds national d’aide à la pierre (FNAP). Le choix du gouvernement, qui s’inscrit dans la droite ligne de la mise en place de la RLS, est révélateur de ses priorités, qui vont à la réduction des dépenses budgétaires plutôt qu’au soutien de l’investissement. On ne voit pas, dès lors, comment les objectifs fixés en matière de production de logements sociaux pourraient être atteints.

Yacine L’Kassimi
Octobre 2021