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Participation des habitants

La notion de participation recouvre une idée extrêmement vaste. Sociologiquement, elle caractérise le « lien entre les êtres ou les choses, fondé sur une affinité sentimentale et primitive, unissant les membres d’une même communauté ou certains objets privilégiés. » (Larousse). Le verbe « participer », selon le Petit Robert, désigne le fait « de prendre part » à une activité sociale (du latin participare signifiant « qui prend part »).

Une notion politique

Sur un plan général et au niveau des principes, le juriste gaulliste René Capitant définissait le contenu de cette notion de la façon suivante : « Participer, c’est prendre part. Ce n’est pas être partie, ni faire partie. Prendre est un acte. Prendre part, c’est donc prendre sa part d’action, et notamment dans le monde du droit et de la politique, prendre sa part à un acte juridique ou à une décision politique. Quant à une part, c’est une fraction, fraction d’un tout plus large que l’on ne possède pas en entier mais que l’on partage avec d’autres. Cela suppose donc un tout collectif qui se partage entre plusieurs individus ; cela implique une collectivité. Ainsi la participation est le fait pour une personne de prendre part à une action collective et notamment à un acte juridique collectif » (cité par Van Cauwenberghe, 1980). Mais comme tous les individus vivant en société collaborent quotidiennement à une multitude d’activités, la définition de la notion de participation devient délicate. Afin de restreindre cette acception trop large, Emile Durkheim propose une définition plus restrictive. Pour lui, un individu peut être considéré comme intégré à la vie de son groupe d’appartenance s’il participe aux activités collectives qui structurent l’identité du groupe. C’est pourquoi il souhaite voir émerger au sein du monde social une « solidarité organique », qui marque la pleine participation des individus aux activités professionnelles, associatives et politiques de la société dans laquelle ils vivent. Durkheim nous montre que les sociétés traditionnelles (préindustrielles) sont dominées par la « solidarité mécanique » : l’individu participe essentiellement aux activités des communautés de base – la famille, le village, le quartier -. Au début du XIXe siècle, les progrès industriels ont pour conséquence de développer progressivement la participation des individus à la vie collective au niveau de la communauté nationale, et non plus seulement locale. La nation rassemblant sur un vaste territoire des millions de citoyens qui ne se connaissent pas, il semble difficile que la participation aux activités de la communauté soit directe. Elle doit s’organiser à partir de relais, de médiations, ce qui implique une répartition des tâches entre les citoyens de base, leurs représentants élus et les agents de l’administration. Ces nouvelles formes d’organisation mettent la question de la participation au cœur de la gestion politique d’une société. La délégation de pouvoir, inhérente au fonctionnement de l’Etat-nation, ne donne plus la possibilité aux citoyens de prendre toute leur part dans la gestion des affaires de la cité, comme au temps des petites communautés locales : pour la très grande majorité des citoyens, la participation politique se limite aujourd’hui à un simple vote par lequel ils confient leurs intérêts aux porte-parole et aux experts. Dès lors, et surtout depuis une cinquantaine d’années, les réflexions, les initiatives, les réalisations, autour de la participation des habitants se sont multipliées sous des formes variées. L’aménagement urbain a été, et demeure toujours, un des domaines dans lequel se sont développées les expériences de participation des citoyens. Il semble même qu’originellement, la participation effective et concrète de ces derniers soit née d’une réaction à l’idéologie technocratique qui imprégnait notamment les réhabilitations et opérations de rénovation urbaine dans les années 1960-1970.

Formes de la participation

De nombreux auteurs de diverses disciplines proposent des typologies de la participation légèrement différentes mais convergentes sur un grand nombre d’aspects (Arnstein, 1971 ; Blanc, 1999 ; Dion, 1984 ; Mollet, 1986). Tout d’abord, ils distinguent deux formes essentielles de participation qui peuvent se combiner : la « participation à l’action » et la « participation à la décision ». Certains habitants peuvent prendre une part active à la réfection, à l’embellissement de leurs immeubles ou à l’organisation d’une fête dans leur quartier, sans pour autant participer à des consultations organisées par le bailleur social ou la municipalité. Le domaine de la participation à la décision laisse entrevoir quatre niveaux en fonction de la redistribution du pouvoir en direction des habitants. Le premier degré de la participation est caractérisé par l’information des habitants. Celle-ci répond à l’objectif de valorisation de l’action municipale, mais également d’éducation des citoyens. Le second degré de la participation est constitué par la consultation ou encore appelée « participation passive ». Dans ce cas, le système décisionnel n’est pas remis en cause : les autorités locales recueillent suggestions et critiques et amendent seules les projets initiaux en n’en retenant que ce qu’elles jugent pertinent. La concertation, troisième degré de la participation, suppose au contraire une certaine redistribution du pouvoir au profit des habitants. Il s’agit ici d’une véritable négociation qui peut transformer plus ou moins profondément le projet originel. On parlera alors de « participation active ». Le quatrième et dernier degré de la participation est constitué par la co-décision. Dans cette forme de participation, les projets sont discutés avec les habitants, et ceux-ci ont autant de pouvoir que les élus. Ces derniers sont quasiment unanimes pour rejeter la co-décision, car les habitants actifs dans les procédures participatives constituent un sous-groupe spécifique et leur donner un droit de veto n’est pas une garantie de meilleure démocratie locale.
Au-delà de ces différents degrés de la participation qui reposent essentiellement sur la possibilité laissée aux habitants d’intervenir dans le processus de décision, il est possible de différencier la participation selon qu’elle est octroyée ou revendiquée. La participation octroyée renvoie aux tentatives et outils de la participation développés par les instances municipales. Même si de telles initiatives témoignent d’une volonté d’associer les habitants aux décisions politiques, il relève que l’organisation de la concertation par une structure décisionnelle ne va pas de soi, et peut être perçue comme paradoxale. En revanche, la participation revendiquée se développe en dehors des organes de décision. Il s’agit là d’un groupe de citoyens qui se mobilise pour se faire entendre et faire aboutir ses projets. À cet égard, Talcott Parsons (Parsons, 1973) considère qu’une telle quête de participation démocratique est un signe positif exprimant le souhait d’inclusion de l’individu dans un groupe de solidarité. Cette forme de participation spontanée est parfois mal perçue par les élus qui n’y voient qu’une forme de contre-pouvoir.

La participation dans les textes réglementaires

En France, comme nous venons de le montrer, la question de la participation des habitants n’est pas nouvelle, mais depuis le début des années 1990, l’arsenal législatif sur le développement d’une gouvernance territoriale plus démocratique s’est passablement consolidé. Toute une série de textes a en effet été adoptée, posant le principe de la consultation, de l’information et de la concertation avec les habitants. Deux vagues législatives peuvent être distinguées.
La première renferme trois textes qui se cantonnent au niveau des grands principes participatifs. Il s’agit tout d’abord de la loi d’orientation sur la ville de juillet 1991, qui reconnaît le principe d’une concertation préalable pour toute opération de politique de la ville transformant substantiellement les conditions de vie des habitants des quartiers concernés ; puis de la loi sur l’administration territoriale de février 1992, posant, elle aussi, le droit à ce que les habitants de la commune soient informés et consultés ; et enfin de la loi « Barnier » de février 1995, qui introduit le « débat public » et impose la concertation pour tous les grands projets comportant des incidences sur l’environnement.
La seconde vague regroupe trois textes introduisant, cette fois, des mesures plus contraignantes pour les décideurs politiques. Il s’agit ici, premièrement, de la loi « Voynet » pour l’aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) de juin 1999, qui crée les conseils de développement, ayant vocation d’être associés à l’élaboration des chartes de Pays ; deuxièmement, de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain (SRU) de décembre 2000, rendant obligatoire la concertation lors de la mise en place des Plans locaux d’urbanisme (PLU) ; et troisièmement, de la loi « Vaillant » de février 2002 relative à la « démocratie de proximité », qui rend obligatoire la création de conseils de quartier dans les villes de plus de 80 000 habitants. Cette troisième et dernière loi réaffirme entre autres que la gestion au « quotidien » des préoccupations des habitants doit être un point d’ancrage des politiques publiques afin, de permettre l’émergence de nouveaux rapports entre les élus et les citoyens, et d’offrir une réponse adaptée et concrète aux attentes des habitants de la cité.

Les dispositifs contemporains de démocratie participative

L’observation des expériences locales permet de distinguer trois groupes de procédures de participation visant à développer la concertation et la délibération. Nous avons un premier groupe de procédures, qui pourrait être qualifié de traditionnel de la démocratie locale. Ces procédures se concrétisent sous la forme d’assemblées ou de conseils. Dans ce sens, de nombreux dispositifs de démocratie participative se sont diffusés au cours des vingt dernières années, comme les conseils municipaux d’enfants, les commissions extra-municipales ou encore les forums de discussions Internet.
Nous repérons un second groupe rassemblant les dispositifs de consultation qui accompagnent un projet d’aménagement ou l’installation d’une infrastructure susceptible de perturber l’environnement. L’enquête publique représente la forme la plus ancienne de ce type de concertation. Mais la multiplication, au cours de ces dernières années, des conflits ouverts autour de projets d’aménagement (lignes TGV, aéroports…) a contraint les décideurs politiques à recourir de plus en plus au débat public afin d’anticiper les oppositions ou de réguler les conflits.
Enfin, nous voyons se développer depuis une quinzaine d’années toute une série de dispositifs consultatifs plus novateurs. Parmi ceux-ci, nous trouvons entre autres les jurys de citoyens, les conférences de consensus et les sondages délibératifs. Ces dispositifs relèvent d’une démarche commune et émanent d’une même intention : « Associer le temps d’une consultation se déroulant sur quelques jours un groupe de citoyens ordinaires tirés au sort et/ou volontaires, à l’élaboration d’un choix collectif portant sur un projet précis (jurys de citoyens), d’ampleur locale ou nationale (jurys de citoyens, conférences de consensus) ou une question largement débattue au plan national (conférences de consensus, sondages délibératifs). » (Blondiaux, 2005)

Les freins à la participation démocratique

Les chercheurs en sciences sociales soulignent depuis longtemps que la participation démocratique est le plus souvent décevante. Pour s’en convaincre, il suffit de s’arrêter sur la question de savoir qui y participe. C’est ainsi que les dispositifs de participation, destinés aux résidents, excluent de fait le plus souvent les populations travaillant dans le quartier. En outre, ils mettent en évidence qu’en dehors des professionnels, les réunions (par exemple autour d’un projet de rénovation urbaine) ne sont souvent fréquentées que par quelques habitués, soucieux de mettre en avant leurs propres intérêts. Enfin, à partir entre autres de l’exemple de Porto Alègre au Brésil, le politologue Guy Hermet (2006) s’interrogeait sur le risque de voir la démocratie participative « confisquée par des militants professionnels avec leur idéologie en bandoulière ».
Sandrine Rui (2002) a judicieusement condensé dans une formule les diverses plaintes adressées aux instances de démocratie participative : « Pour les habitants comme pour les organisateurs, les exercices participatifs ne se dérouleraient ainsi jamais au bon moment, jamais sur le bon objet, jamais avec la bonne information, jamais dans la bonne forme, jamais avec la bonne finalité, jamais avec les bons interlocuteurs. » Ainsi, lorsque les habitants sont invités à donner leur point de vue très en amont d’un projet, ils s’irritent souvent du caractère abscons des débats et de la période trop longue entre le moment de la consultation et celui de l’action. En revanche, lorsqu’ils sont conviés en aval sur des points de détail d’un projet bouclé pour l’essentiel, les habitants s’estiment trompés et renvoyés au rang de simples cautions des décisions prises dans un autre cadre (Oblet, 2005).
De fait, la plupart des dispositifs de démocratie participative déployés aujourd’hui en France placent les habitants auxquels ils s’adressent dans une position intenable, de type double bind ou « double contrainte », qui, in fine, justifient leur déconvenue et leur amertume, et alimentent leurs suspicions envers ce type de dispositifs. On leur demande en effet de s’exprimer, mais, dès qu’ils prennent la parole, ils s’entendent dire qu’ils ne s’expriment pas de façon opportune. On les invite aussi à s’investir pour leur quartier, mais dès qu’ils le font, ils se voient reprocher d’aborder des problèmes privés, et non des problèmes d’intérêt général (Blanc, 2009). Il est donc facilement compréhensible de voir que les différents dispositifs de démocratie participative ne parviennent pas à institutionnaliser durablement la participation des citoyens ordinaires. Enfin, l’action publique apparaît comme davantage « bavarde » que démocratique (Rui, 2005).

Jean-Marc Stébé
Novembre 2015

 → « Habitat et politique de la ville »