Aides personnelles : vers une intégration dans les minima sociaux ?

La réforme proposée par le Cepremap consisterait à déconnecter dans un premier temps les aides personnelles du niveau du loyer payé par le locataire, à en simplifier les règles de calcul, puis à les fusionner avec deux autres prestations sociales : le revenu de solidarité active (RSA) et la prime pour l’emploi (PPE). Ainsi l’aide au logement disparaîtrait en tant que telle, noyée dans un revenu minimum destiné aux ménages en âge d’être actifs. Cette piste de réforme est également privilégiée par la Cour des Comptes.
Bien que déconnecté du loyer individuel et assis sur le niveau de vie (revenu disponible par unité de consommation) des ménages, le barème tiendrait compte à l’aide d’un zonage des loyers moyens pratiqués localement. L’aide ne serait pas réservée aux locataires, elle pourrait aussi être versée aux propriétaires occupants, le revenu calculé pour ces derniers prenant toutefois en compte les loyers imputés.
La fusion des trois aides ne concernerait que la population active, puisque seule cette population est éligible à la PPE. D’autres formules doivent donc être imaginées pour les étudiants et les personnes de plus de 65 ans en seraient exclues. Pour les étudiants (ils sont environ 700 000 à percevoir l’allocation logement), l’étude préconise « de créer des bourses supplémentaires à la place des aides au logement qui leur sont actuellement attribuées ou d’augmenter le financement du logement étudiant ». Pour les personnes de plus de 65 ans, l’étude suggère une fusion de l’aide avec l’Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

L’argumentation

Les auteurs de l’étude du Cepremap fondent leurs propositions sur plusieurs arguments.

• Une aide non affectée (c’est-à-dire un complément de revenu que le bénéficiaire peut utiliser comme bon lui semble) est plus efficace économiquement qu’une aide affectée à une dépense donnée, cela pour deux raisons principales : une aide affectée incite à la surconsommation de logement et elle a un fort effet inflationniste amplifié par le versement en tiers payant.
• L’aide personnelle au logement est, d’ores et déjà, largement déconnectée du niveau du loyer, notamment dans le secteur privé où 87% des loyers des ménages qui la perçoivent sont supérieurs au loyer plafond du barème, au-delà duquel l’aide n’augmente plus.
• Les trois aides dont la fusion est préconisée procèdent de modes de calcul et de modalités différents, ce qui rend l’ensemble peu intelligible et engendre des effets pervers, pénalisant notamment la reprise d’activité à temps partiel du fait de la baisse de l’aide au logement qui s’ajoute à celle du RSA. On constate également un taux élevé de non recours au RSA (68% pour le RSA activité !) qui est attribué pour une part à la complexité des règles de calcul et de versement.

Les deux derniers arguments sont irréfutables. Le second procède d’un constat qui ne prête pas à contestation ; quant à l’articulation des trois prestations, la Cour des Comptes considère que « Dès lors que le constat de la mauvaise articulation entre le RSA et les aides au logement est posé, et que ses conséquences en termes de potentielles désincitations au travail semblent manifestes, le versement simultané des aides au logement et des minima sociaux pour les personnes d’âge actif (RSA, AAH et ASS) mérite d’être analysé dans le contexte de la fusion annoncée du RSA « activité » et de la PPE dans une  » prime d’activité « ».
En revanche, la question de l’effet inflationniste des aides personnelles au logement (la « capture de l’aide par les bailleurs »), reste controversée. Ce n’est pas tant l’existence de cet effet qui est contestée par certains, que son intensité, évaluée à 78% par Gabrielle Fack[4], pourcentage proche de celui estimé pour le Royaume-Uni par Gibbons et Manning[5]. Sur ce point, l’étude du Cepremap n’est pas totalement convaincante. Les auteurs s’appuient sur les résultats de plusieurs études sur la France, le Royaume-Uni et la Finlande, au vu desquels l’effet inflationniste est selon eux « difficilement contestable au vu de la diversité et de la qualité scientifique des études précitées ». Cependant, ils ne retiennent des conclusions de l’une des dernières en date, portant sur l’effet de la réduction du montant des aides au Royaume-Uni par le premier gouvernement Cameron, que ce qui va dans le sens de leur démonstration. Or ces résultats sont bien moins univoques qu’ils ne le prétendent : l’impact à la baisse sur le loyer n’est sensible que dans la banlieue de Londres et l’East Midlands et, dans l’ensemble, ce sont les locataires, et non les bailleurs qui ont supporté l’essentiel du coût de la réforme[6].
De plus, les incertitudes pesant sur l’évaluation de l’effet inflationniste ne sont pas levées. La principale porte sur la difficulté d’isoler l’effet prix de l’effet qualité : si l’évolution de la qualité des logements est mal appréhendée, il se pourrait que les études surestiment l’effet des aides sur les loyers à qualité constante. Les auteurs rétorquent que les études conduites à partir des données de l’enquête logement « ne permettent pas de mettre en évidence un effet significatif des aides au logement sur la qualité des biens ou sur leur taille qui pourrait justifier l’augmentation des loyers observée pour les allocataires », tout en reconnaissant les limites à cet égard de l’enquête logement. De fait, la difficulté de faire la part, à partir des sources statistiques, de l’effet qualité et de l’effet prix dans l’évolution des loyers est bien connue. Il subsiste donc une incertitude à cet égard.
Ces nuances n’invalident pas pour autant leur argumentation. On, peut, nous semble-t-il, tenir pour acquis qu’une part des aides est capturée par les bailleurs, bien que son évaluation soit incertaine. C’est d’ailleurs ce qui ressort du rapport de la Cour des Comptes, et cela suffit à justifier la recherche d’une voie nouvelle pour aider plus efficacement les ménages à se loger décemment.
Si la proposition de réforme du Cepremap ouvre une piste de réflexion, elle laisse à d’autres le soin d’approfondir un certain nombre de questions que, pour la plupart, elle soulève sans véritablement les traiter.

Quel traitement pour les locataires du parc social ?

Le raisonnement du Cepremap porte presque exclusivement sur le secteur privé. Pourtant, si 3,4 millions de locataires du secteur privé perçoivent une aide personnelle, c’est le cas également de 2,2 millions de locataires du parc social.
Or, ces derniers bénéficient d’un avantage de loyer qui est la contrepartie des aides publiques dont bénéficient les bailleurs sociaux pour construire ou réhabiliter leurs logements. Cet avantage, qui se traduit par des taux d’effort bruts bien moindres, est loin d’être compensé pour le locataire du secteur privé par le différentiel d’aide personnelle. En d’autres termes, à revenu égal et à logement équivalent, la charge de logement après aide est plus élevée pour les locataires du parc privé, particulièrement dans les zones les plus chères. La Cour des Comptes en conclut que « le soutien public aux locataires apparaît ainsi très différent selon que ces derniers bénéficient ou non d’un logement social ». Ce traitement inéquitable contribue, en outre, à freiner la mobilité des ménages qui ont eu la chance de se voir attribuer un logement social.
Faute d’un correctif approprié, l’introduction d’un barème totalement déconnecté du loyer accentuerait cette distorsion entre les deux parcs : à masse budgétaire égale, les locataires HLM verraient leur aide augmenter et ceux du parc privé diminuer.
Un moyen pour rétablir une meilleure équité consisterait à intégrer dans les revenus des premiers, pour le calcul de l’aide, « l’avantage HLM », c’est-à-dire le différentiel entre le loyer qu’ils paient et celui d’un logement équivalent dans le parc privé. Cette solution, qui aurait l’avantage d’être cohérente avec la proposition du Cepremap de prendre en compte les loyers implicites pour le calcul de l’aide aux propriétaires occupants, paraît préférable à la mise en place d’un barème différencié. Cependant, la Cour des Comptes estime que qu’elle « n’emporte pas l’adhésion des acteurs concernés et dépasse largement le cadre de la réforme des aides personnelles au logement ». La question de l’intégration des loyers implicites dans le revenu imposable concerne en effet au premier chef l’ensemble des propriétaires occupants, et il y aurait quelque incohérence à rétablir l’équité entre locataires de deux parcs en laissant perdurer celle, bien plus importante, qui existe entre locataires et propriétaires.
La Cour préconise donc une autre voie, qui consisterait à « lier plus étroitement, dans le secteur social, le loyer réellement acquitté par les ménages et leur revenu ». Reste à déterminer quelle en serait la contrepartie pour les bailleurs sociaux du loyer supplémentaire qu’ils percevraient : diminution des aides à la pierre, péréquation avec les loyers « très sociaux », ou reversement du produit des « surloyers » pour le financement des aides personnelles ?

Quel impact sur le marché ?

Gagnants et perdants

La réforme préconisée accroîtrait la redistributivité des revenus, c’est-à-dire que globalement elle bénéficierait aux revenus les plus bas au détriment des plus élevés (parmi les ménages qui perçoivent ces prestations). Les gagnants seraient les jeunes et les propriétaires impécunieux. Plus précisément, il y aurait plus de perdants que de gagnants parmi les locataires du privé et, au contraire, plus de gagnants que de perdants (pour la raison expliquée dans le paragraphe précédent) dans le secteur social. Compte tenu des écarts moyens sur le total des trois prestations, il existe un risque de déstabilisation chez  les perdants, et donc un risque de défaillance ponctuellement accru d’une partie des locataires.

Des risques accrus pour les bailleurs

La réforme implique en effet la suppression du tiers payant afin de lutter contre la captation de l’aide par les bailleurs privés, mais aussi de responsabiliser le locataire. À cet égard, les auteurs considèrent, à juste titre, que l’argument principal en faveur d’une aide affectée, surtout si elle est versée en tiers payant, est la garantie qu’elle est bien utilisée pour le but qu’elle vise : en l’occurrence, le paiement du loyer. Tout en stigmatisant son caractère paternaliste, ils reconnaissent que le tiers payant offre au bailleur une protection partielle mais bien réelle contre les impayés de loyers. Cette protection pourrait, selon eux, être remplacée par « un système de garantie publique les couvrant contre ce risque », mais rien n’est dit sur ses modalités de fonctionnement. Or le récent échec de la garantie des risques locatifs (GRL), puis la non-concrétisation du dispositif de garantie prévu – mais non défini – par la loi ALUR, ont montré la difficulté de mettre au point un système de garantie assurantiel viable. Resterait alors la solution d’un fonds de garantie du type « Loca-pass », en vigueur avant la GRL pour une partie des locataires et récemment rétabli sous une forme un peu différente. Son coût, difficile à évaluer a priori, risque toutefois d’être élevé.
Une autre voie, non alternative mais complémentaire, mériterait d’être explorée : la réforme de la procédure d’expulsion. La procédure actuelle est longue (souvent plus de deux ans si elle va jusqu’à l’expulsion effective) et coûteuse pour le bailleur. Le législateur a en effet multiplié les délais, dans le but louable de protéger le locataire. Mais au bout du compte, les mesures destinées à éviter l’expulsion sont peu efficaces, car leur succès est conditionné par la capacité du locataire en impayé d’apurer sa dette. Or l’expérience montre qu’il est rarement en mesure de le faire. Un raccourcissement à quelques mois de la durée de la procédure limiterait l’accumulation des impayés et donc le coût pour le bailleur. Il faudrait également clarifier les responsabilités de la puissance publique qui, si elle décide de ne pas faire exécuter le jugement, c’est-à-dire de maintenir le locataire dans le logement, devrait être contrainte de prendre en charge le paiement du loyer. Sur ce sujet, comme celui de la prise en compte des loyers imputés, la question de la recevabilité politique reste entière.

Étudiants et personnes âgées

Puisqu’elle exclut les étudiants, la réforme proposée conduit à imaginer pour eux une aide spécifique. Ce serait un moyen élégant de traiter une question récurrente : le fait que l’aide versée aux étudiants ne tienne pas compte des revenus de leurs parents. A plusieurs reprises, les pouvoirs publics ont projeté de conditionner le versement de l’aide aux ressources du foyer fiscal auquel appartient l’étudiant, c’est-à-dire d’obliger les parents à choisir entre le versement de l’allocation logement et le bénéfice de la demi-part fiscale correspondant à une enfant à charge. Ces projets en sont restés aux stades des velléités, les gouvernements redoutant les réactions des syndicats étudiants. La proposition d’intégrer l’aide au logement aux bourses va dans le même sens.
Concernant les personnes âgées de plus de 65 ans, la suggestion de fusionner l’aide au logement avec l’ASPA obéit à la même logique que celle concernant les actifs.

La fin de l’aide personnelle à l’accession

Outil essentiel de l’aide à l’accession à la propriété au début des années 1980, les aides personnelles aux accédants ne jouent plus aujourd’hui qu’un rôle marginal. C’est le résultat d’une série de mesures visant à en maîtriser, puis en réduire le coût. La proposition du Cepremap – qui au demeurant n’aborde pas directement la question – conduit à les supprimer. La fusion proposée interdirait de facto, sinon en théorie, aux accédants de bénéficier de la nouvelle aide, en raison du niveau de leurs ressources. Dans sa forme actuelle, en effet, les aides à l’accession s’adressent à des ménages dont les revenus, bien que relativement modestes, sont supérieurs à ceux des bénéficiaires des aides locatives.
Leur suppression a d’ailleurs, semble-t-il, été envisagée par les pouvoirs publics. La question apparaît dans le rapport du groupe de travail de l’assemblée nationale sur les aides au logement, qui préconise de les maintenir.
Discuter de l’opportunité de cette suppression nous entraînerait bien au-delà du propos du présent article. Il faudrait en effet apprécier avec justesse le rôle que jouent les aides personnelles, ou qu’elles pourraient jouer dans un dispositif rénové d’aide à l’accession à la propriété, leurs avantages et leurs inconvénients par rapport à une aide à la pierre qui génère des effets d’aubaine et qui, dans sa forme actuelle, s’essouffle du fait de la baisse des taux d’intérêt. Souhaitons que cette réflexion ait lieu et que la suppression ne soit pas décidée en catimini.

Pour une réflexion élargie

On ne compte plus les rapports sur les aides personnelles au logement. Tous les gouvernements, depuis une vingtaine d’années, en ont commandé au moins un. Aucun n’a débouché sur des propositions qui auraient permis de maîtriser la dépense sans compromettre l’accès des plus modestes à un logement décent. C’est que, comme l’explique J. Friggit, « les pouvoirs publics doivent arbitrer entre l’augmentation du montant des aides personnelles au logement et l’augmentation du taux d’effort, sous une contrainte qui ne dépend que des variations du loyer, des charges et des revenus. Plus l’augmentation des loyers et des charges est supérieure à la croissance du PIB, plus l’arbitrage est difficile ».
Ces réflexions ont en commun de s’inscrire dans le cadre actuel, celui d’une aide affectée versée pour une large part en tiers payant, et d’ignorer l’effet inflationniste des aides.
L’étude du Cepremap, de même que le rapport de la Cour des Comptes, invitent à sortir de ce cadre étroit, dans lequel l’augmentation des loyers est considérée comme un phénomène exogène, et à ne plus sanctuariser les aides au logement, mais à les traiter comme une prestation concourant, comme d’autres, aux minima sociaux. Leurs auteurs ne prétendent pas proposer une réforme clés en mains, mais ouvrir des pistes de réflexion pour tenter de sortir de l’impasse actuelle. Leur démarche stimulante doit être l’occasion d’engager un débat dont la politique du logement ne peut faire l’économie.

Jean Bosvieux
Octobre 2015

[1] « Réforme des aides personnelles au logement : une mise en perspective », Politiquedulogement.com, octobre 2015.

[2] http://www.cepremap.fr/depot/opus/OPUS38.pdf

[3] « Les aides personnelles au logement », communication à la commission des finances du Sénat, juillet 2015.

[4] « Pourquoi les ménages à bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus élevés ? », Economie et Statistique n°381-382, 2005. L’étude porte sur la période du « bouclage » des aides personnelles.

[5] “The incidence of UK housing benefit: evidence from the 1990s reforms”, 2003, Centre for Economic Performance, London School of Economics and Political Science, London

[6] M. Brewer, C. Emmerson, A. Hood et R. Joyce, « Econometric analysis of the impacts of local housing allowance reforms on existing claimants », 2014.