L’Etat, le promoteur et le maire. La fabrication des politiques du logement, de Julie Pollard

Pour ne pas se tromper sur l’objet de ce livre, le sous-titre est important, ainsi que la collection dans laquelle il est publié : c’est avant tout un ouvrage de sciences politiques, centré sur les rapports entre les groupes d’intérêt, et la façon dont leurs interactions peuvent infléchir et moduler les politiques publiques, au plan national comme au plan local. Ce centrage délibéré et assumé fait qu’on ne doit pas y chercher une description fouillée du métier de promoteur et de son modèle économique, non plus qu’une analyse exhaustive des politiques du logement en tant que telles. Ce qui est traité, c’est le jeu à trois, le politique national, le politique local et les promoteurs, ces derniers observés et considérés ici comme un groupe d’intérêts privés, acteur parmi d’autres, l’auteure le souligne, de ceux qui font l’urbain.
Se penchant donc sur le groupe d’intérêts « les promoteurs », traînant l’image sulfureuse qu’on lui connaît, l’ouvrage documente solidement la faiblesse relative de son organisation collective, si on la compare à celles d’autres acteurs dans le même domaine, les bailleurs sociaux ou les entreprises de bâtiment. Les jeux d’influence de la profession relèvent autant de ceux conduits par quelques grands opérateurs nationaux, bien repérés dans l’ouvrage, que des initiatives de leur organisation professionnelle proprement dite. Métier sans statut spécifique, sans « droit d’entrée », c’est sur le détail de l’exercice, au quotidien, de l’activité de promoteur que pèse le niveau national du politique, au moins pour tout ce qui concerne les logements vendus à des particuliers, au travers d’un tissu réglementaire très serré. Cet encadrement porte aussi bien sur la relation du promoteur avec son client (la très touffue réglementation de la vente en VEFA) que sur les règles et normes de construction. En traitant principalement du cas des mécanismes fiscaux d’incitation à l’investissement locatif des particuliers, l’auteure montre que les décideurs politiques nationaux prennent en compte les promoteurs avant tout comme un relais de mise en œuvre de politiques publiques visant d’autres objectifs que ceux dont ce groupe d’intérêts est porteur, ainsi de l’offre de logements locatifs et/ou de l’emploi dans le bâtiment. On en retire l’impression que les promoteurs pèsent peu dans l’élaboration des décisions à ce niveau, et il semble que si une part de leur point du vue est prise en compte, c’est celle qui porte sur les modalités de mise en œuvre. Ils sont considérés comme un vecteur des politiques choisies. Pour autant, les décisions qui sont prises infléchissent très fortement les pratiques des professionnels et leur structuration. Dans le cas des incitations fiscales à l’investissement locatif – des « niches fiscales » -, l’auteure souligne, dans la ligne des travaux de Patrice Vergriete, l’impact lourd qu’elles ont généré sur la profession, touchant aussi bien la structure des entreprises, leur organisation commerciale que la localisation et la conception de leurs productions.
Les rapports des professionnels de la promotion immobilière avec les décideurs locaux présentent des traits assez différents. L’ouvrage met en évidence qu’ils sont pour l’essentiel individualisés, dans un colloque direct entre le maire et chaque promoteur, dans lequel ce dernier n’est pas en position forte. La faculté du maire de refuser le permis de construire, faculté discrétionnaire dont il est pris acte dans l’ouvrage sans en discuter l’orthodoxie juridique, lui confère une autorité incontestable et incontestée. Dans cet échange, ce que le promoteur apporte est sa capacité d’expertise, éclairer sur ce qui est possible et sur ce qui ne l’est pas, expertise qui n’est reçue qu’autant qu’il s’est instauré un suffisant niveau de confiance. L’auteure note l’extrême importance que les promoteurs attachent à cet aspect de leur action, créer de la confiance au niveau local, ne pas s’exposer à être « black-listé », et les efforts qu’ils y consacrent.
Au total, dans ce jeu à trois qui est l’objet de l’étude, le promoteur apparaît bien comme le plus dépendant des deux autres et des décisions qu’ils prennent. Sa capacité de les infléchir se joue seulement à la marge. Après avoir pointé ce constat, Julie Pollard, dans sa conclusion, semble faire le pronostic d’une évolution dans un sens plus favorable au promoteur, où son autonomie et sa capacité d’initiative seraient plus marquées. On ne perçoit pas bien, à la lecture, quels seraient les moteurs d’une telle évolution, à même de corriger les déterminants de la situation actuelle et qui ont été décrits – l’émiettement de la profession, la taille réduite des entreprises, la pratique du permis de construire. Souhaitons que les prochains travaux de l’auteure nous apportent des éléments pour conforter cet éclairage prospectif.

Arnaud Bouteille
Octobre 2018