Les aides personnelles au logement ou les bienfaits du paternalisme

Les aides personnelles au logement représentaient quelques 18,1 milliards d’euros en 2016 (soit avant les réformes mises en œuvre depuis). Ce montant est considérable : il représente près de 45 % de l’effort de la nation en faveur du logement et l’on comprend, à la lecture de ces chiffres, pourquoi ces aides font l’objet de nombreuses réflexions, au même titre d’ailleurs que la plupart des autres prestations sociales. Ainsi, dans le cadre de la présentation de son plan de lutte contre la pauvreté, Emmanuel Macron a annoncé la création, en 2020, d’un « revenu universel d’activité »[1] qui devra « fusionner le plus grand nombre des prestations sociales », dont, on peut le supposer, les aides au logement, qu’elles soient versées ou non en tiers payant. Le présent article ne vise pas à discuter du bien-fondé du principe d’un regroupement de différentes allocations. Nous nous intéresserons spécifiquement aux aides personnelles au logement, pour tenter de comprendre si et de quelle manière leur intégration dans une allocation unique pourrait avoir des conséquences en termes de politique du logement.

Vers la fusion de certaines prestations sociales ?

Avant même cette annonce, l’éventualité d’une fusion des aides personnelles au logement avec d’autres prestations sociales dans une allocation sociale unique (ASU) avait été évoquée, au nom de la simplification et/ou d’une meilleure efficacité de la lutte contre la pauvreté. Au mois d’août dernier, la presse a fait écho au contenu d’un rapport commandé par le Premier ministre à France Stratégie. Ce rapport n’étant pas public, il ne nous a pas été possible de le consulter. On sait toutefois que « Son auteur se livre à des simulations en partant des hypothèses suivantes. L’ASU remplace, en les fusionnant, plusieurs prestations : le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation de solidarité spécifique (ASS), la prime d’activité, les aides au logement (AL), l’allocation adulte handicapé (AHH), l’allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA, ex-minimum vieillesse) et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) »[2]. L’éventualité semble d’autant plus sérieuse qu’elle est également évoquée dans un autre rapport, plus récent, sur « La juste prestation », établi, lui aussi à la demande du Premier ministre, par Julien Damon et Christine Cloarec-Le Nabour[3].
L’idée d’une fusion de différentes aides sociales n’est pas neuve. Ainsi, une étude du Cepremap[4] dont nous avons rendu compte sur ce site[5] préconisait, en 2015, de regrouper en une prestation unique le RSA, la prime pour l’emploi et l’aide personnelle au logement. D’autres vont plus loin encore, qui prônent l’instauration d’un revenu universel qui serait versé aux individus (et non aux ménages) et remplacerait certaines prestations sociales. Une proposition de loi en vue d’une expérimentation a été déposée le 17 octobre dernier par 18 présidents socialistes de départements. Dans l’une des deux versions prévues, le « revenu de base » regrouperait le RSA, la prime d’activité et les aides personnelles au logement.

Les motifs invoqués

Les auteurs de l’étude du Cepremap s’appuient sur deux arguments : l’effet inflationniste des aides personnelles au logement et l’absence de cohérence avec les deux autres allocations concernées. Les trois aides dont la fusion est préconisée procèdent de modes de calcul et de modalités différents, ce qui rendrait l’ensemble peu intelligible et engendrerait des effets pervers, pénalisant notamment la reprise d’activité à temps partiel du fait de la baisse de l’aide au logement qui s’ajoute à celle du RSA. On constate également un taux élevé de non recours au RSA (68% pour le RSA activité !) qui est attribué pour une part à la complexité des règles de calcul et de versement.
Pour annihiler l’effet inflationniste, c’est-à-dire pour éviter que le bailleur ne le répercute dans le loyer, il faut selon eux que le montant de l’aide ne puisse pas être connu du bailleur : ils préconisent donc de le déconnecter du coût du logement.
Le risque d’effet inflationniste, au moins à court terme, lié à l’aide au logement avait été souligné dès les premières réflexions sur le sujet : « L’on craint souvent que le relèvement de l’allocation de logement ne profite qu’aux propriétaires par le jeu d’une hausse des loyers. Cela serait – temporairement – vrai, si ce relèvement était brutal, une demande accrue étant confrontée à une offre immuable à court terme. Au contraire, un relèvement progressif entraînerait, en même temps qu’un accroissement de la demande solvable, un accroissement du rythme de construction de logements du secteur libre correspondants aux besoins de la population, sans hausse excessive des prix », écrivait en 1969 H. Lévy-Lambert[6]. Cinquante ans plus tard, malgré les études sur le sujet, la question reste controversée : si les économistes s’accordent sur la réalité d’un effet inflationniste ponctuel, l’annulation à long terme de cet effet par le jeu de l’ajustement de l’offre fait toujours débat.[7]
Dans le rapport Damon-Cloarec, rien n’est dit sur une éventuelle modification du barème de l’aide personnelle. Ce n’était d’ailleurs pas l’objet de la commande : la lettre de mission précise qu’il s’agit « d’identifier les leviers qui permettront de lutter contre le non-recours », d’étudier « les moyens de rendre les prestations plus réactives » aux changements de situation des personnes et notamment à l’évolution de leur revenu et « de s’interroger sur les très nombreuses erreurs dans le versement des prestations, et de proposer des solutions pour y remédier ».  Le rapport y répond par des analyses techniques bien plus que politiques, même s’il préconise une réforme profonde de l’accompagnement des personnes.
Entre autres objectifs, le projet de fusion vise donc à générer des économies pour le budget de l’Etat. Le rapport précité, reprenant les estimations de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), chiffre en effet à 5,8 milliards d’euros le montant des versements indus (dont une partie est récupérée) sur les 73 milliards versés par les caisses d’allocations familiales (CAF), soit 8 % du total. Plus précisément, « sur 100 euros versés par les CAF, 8 le sont indûment. Concernant les indus non frauduleux détectés, 90 % sont recouvrés. 4,5 % du total des prestations CAF restent donc indûment versés, sans être remboursés »[8].
En outre, la « contemporanéisation » des aides personnelles au logement, c’est-à-dire le fait que les aides soient calculées en se fondant sur le revenu actuel du ménage et non sur le revenu de l’année antérieure, se traduirait par un milliard d’euros environ d’économie annuelle. L’expérience de la mise en place de l’Universal Credit au Royaume-Uni démontre toutefois que sur des terrains aussi instables, le chemin est semé d’embûches (cf. infra).

Que deviendrait l’aide personnelle au logement dans une allocation unique ?

Quelles peuvent être les conséquences sur l’accès au logement de l’institution d’une allocation sociale unique dans laquelle serait intégrée l’aide personnelle au logement ? Tout dépend, évidemment, du devenir de cette aide. Si la fusion se limite à un regroupement des versements, les barèmes des différentes aides restant inchangés, le seul changement d’importance pour une partie des bénéficiaires est la suppression du versement en tiers payant.
Dans la formule actuelle, l’aide étant affectée au financement du loyer et des charges, il est en effet possible de la verser directement au bailleur. Le versement en tiers-payant est la règle dans le cas de l’aide personnalisée au logement (APL) qui concerne les logements conventionnés, c’est-à-dire, pour l’essentiel, les logements HLM. Il est facultatif dans le cas de l’allocation logement. Selon un rapport d’évaluation des aides personnelles au logement datant de 2012, « il est utilisé par respectivement 40% des allocataires en ALF et 30% en ALS. Au total, 60% des allocataires d’une aide personnelle au logement bénéficient du tiers-payant » [9]. Ces chiffres, précise le rapport, s’appuient sur une statistique CNAF datant de 2010. Rien n’indique qu’ils aient significativement changé depuis lors.
Si, au contraire, le barème de l’aide au logement est, comme le préconise le Cepremap, déconnecté du niveau du loyer, son caractère d’aide affectée au financement de la dépense de logement disparaît de facto. Le Cepremap suggère d’ailleurs que l’aide pourrait être étendue aux propriétaires occupants, non accédants comme accédants, ce qui impliquerait qu’elle pourrait être versée à des ménages dont la dépense de logement est très faible.

A quoi sert l’aide personnelle au logement ?

Une aide affectée..

Dans sa forme actuelle, l’aide personnelle au logement est en effet une aide personnalisée et affectée. N’y sont éligibles que les ménages qui paient un loyer (et des charges).
Elle est personnalisée car son montant est fonction de la dépense de logement – même s’il n’augmente plus lorsque le loyer[10] dépasse un plafond et si la prise en compte des charges se fait par le biais d’un forfait et non de la dépense réelle – ainsi que de la composition et du revenu du ménage. Il tient compte, dans une certaine mesure, des disparités géographiques par le biais de ces paramètres, le barème étant défini selon un zonage qui découpe le territoire métropolitain en quatre zones : 1 bis pour Paris et les communes adjacentes ; 1 pour le reste de l’agglomération parisienne ; 2 pour le reste de l’Ile-de-France et les agglomérations de plus de 100 000 habitants ; 3 pour le reste du territoire. Les départements d’outremer ont un barème spécifique. Ce découpage en quatre zones, cinq si l’on inclut les DOM, rend compte, de façon certes très imparfaite, du niveau des loyers et des charges, par le biais du loyer plafond et du forfait charges, qui décroissent de la zone 1bis à la zone 3.
L’aide est dite « affectée » car elle finance une dépense de logement. L’Etat a dans ce cas une vision paternaliste de son rôle. Ce choix fut dès l’origine très controversé, comme le rapporte Jacques Barrot dans son ouvrage sur la réforme de la politique du logement de 1977[11]. Il ne se justifie toutefois que si, grâce à l’affectation de l’aide, le ménage qui en bénéficie est mieux logé que s’il percevait un complément de revenu qu’il pourrait affecter à des postes de dépenses de son choix. Traduit en termes économiques, cela signifie que la dépense de logement induite s’avère supérieure à la consommation associée à un complément de revenu arbitrable. Autre avantage supposé de l’aide affectée si elle est versée en tiers payant, le risque d’impayé se trouve réduit. Les différences d’effets théoriques entre aide affectée et aide générale au revenu sont donc notables, y compris au regard d’une éventuel effet inflationniste des aides. Faute d’études d’impact sérieuses, les défenseurs des aides mettent plutôt l’accent sur leur efficacité en termes de réduction du risque d’impayé et de redistribution.
L’aide personnelle sert donc à financer partiellement la dépense de logement, qu’elle soit versée en tiers-payant ou au locataire. Dans le cas, majoritaire parmi l’ensemble des bénéficiaires, où l’aide est versée en tiers payant, ce caractère d’aide affectée est indiscutable et, à cet égard, l’aide personnelle au logement de distingue d’autres prestations sociales comme les allocations familiales ou le RSA. Il en va différemment lorsque l’aide n’est pas versée en tiers payant. En effet, si son versement est en théorie conditionné à l’existence d’une dépense de logement, l’aide n’est plus suspendue systématiquement en cas d’impayé comme c’était le cas avant le décret du 7 juin 2016. Celui-ci a rendu effective une disposition de la loi ALUR posant le principe du maintien du versement de l’aide personnelle au logement lorsque l’allocataire est, de bonne foi, en situation d’impayé (article 27). L’objectif est de prévenir la constitution d’une dette importante que le locataire ne serait plus en capacité de rembourser.

.. fortement redistributive…

Le caractère fortement redistributif de l’aide personnelle au logement a depuis longtemps été mis en évidence. On peut citer, parmi les premier travaux sur le sujet, l’étude de de F. Calcoen et D. Cornuel [12]. Depuis lors, cette caractéristique a maintes fois été soulignée dans diverses études ou rapports administratifs, au point qu’elle semble parfois être considérée comme le principal objectif de l’aide. Ainsi, pour A. Trannoy et E. Wasmer « On peut sans difficulté assigner deux objectifs à la politique du logement : la redistribution ; l’emploi et la croissance »[13]. Dès lors, la fonction des aides personnelles devient floue et elles sont parfois vues comme équivalant à une prestation non affectée. Ainsi le Conseil d’Etat, dans un récent arrêt, considère-t-il que la baisse de cinq euros des aides personnalisées au logement (APL) représentait « une réduction de l’ordre de 2% » et qu’elle avait été « compensée, pour certains des ménages en situation de grande précarité, par d’autres mesures« , notamment par une revalorisation du revenu de solidarité active (RSA).[14]

..mais dont l’objectif est d’aider les ménages à se loger

Si l’objectif principal des aides au logement est effectivement la redistribution, il est logique de s’interroger sur leur efficacité à cet égard, comme l’a fait G. Fack : « On peut aussi se demander, dans une perspective plus générale, quels sont les avantages à lier la redistribution – par ailleurs indispensable – en faveur des ménages à bas revenus à un bien précis comme le logement (bien essentiel mais malheureusement peu élastique) par rapport aux transferts monétaires (tels que le RMI ou la prime pour l’emploi) que les ménages peuvent utiliser librement. »[15]. Et si l’on estime que lesdits avantages sont inexistants, il est également logique de proposer des solutions plus efficaces, à l’instar de A. Trannoy et E. Wasmer, qui préconisent « de mettre en cohérence le dispositif d’aides au logement avec l’ensemble de notre système redistributif en les intégrant dans le système d’impôt sur le revenu. Le loyer sous un plafond deviendrait déductible du revenu imposable. L’aide au logement se transformerait en impôt négatif pour les non imposés. Pour les imposés, elle deviendrait une réduction d’impôt.  »[16].
Toutefois, comme le rappelle par exemple B. Lacharme : « Il ne faut pas se tromper sur le but de l’aide personnelle au logement. […] Mais où avez-vous vu, Mme Fack, que l’objectif des aides au logement serait de faire de la redistribution en faveur des ménages pauvres ? Tant mieux si elles y contribuent mais leur objectif n’est pas celui-là : il est de permettre aux personnes disposant de faibles ressources d’accéder à un logement et à s’y maintenir.
C’est d’ailleurs écrit noir sur blanc dans les documents budgétaires qui accompagnent chaque année le projet de loi de finances : « Les aides personnelles au logement visent à diminuer les dépenses de logement (loyers, charges locatives ou mensualités d’emprunt) des ménages modestes afin de permettre aux ménages les plus fragiles d’accéder à un logement et s’y maintenir. » C’est bien à partir de cet objectif que les aides au logement doivent être évaluées et que l’on peut, le cas échéant, envisager d’en modifier les conditions. »[17]
On ne peut plus clairement poser le problème. L’aide au logement a été mise en place pour aider les ménages à se loger, et non pour leur fournir un complément de revenu qu’ils pourraient utiliser comme bon leur semble. Ce faisant, le législateur a implicitement considéré que le logement faisait partie des besoins fondamentaux, au même titre que la santé ou l’assurance vieillesse. Ceci plaiderait pour la généralisation du tiers payant dès lors que l’aide représente une part significative de la dépense de logement.
Peut-on, cependant, considérer que les aides personnelles au logement servent effectivement aux bénéficiaires à se loger mieux, c’est-à-dire, en termes économiques, à « consommer plus de logement » ? La réponse à cette question n’a rien d’évident et ne peut pas, en tout cas, être générale. Tout dépend du revenu du ménage et du niveau de son loyer.
Prenons deux exemples pour illustrer cette affirmation :

• Un couple avec une personne à charge en zone 1, logé en HLM, dont le revenu fiscal de référence est de 15 000 € et payant un loyer mensuel de 500 €, perçoit une aide personnelle de 200 €/mois.
• Un couple avec une personne à charge en zone 1, logé dans le secteur privé, dont le revenu fiscal de référence est de 20 500 € et payant un loyer mensuel de 800 €, perçoit une aide personnelle de 30 €/mois.

Or les aides personnelles au logement sont très ciblées socialement. Les bénéficiaires appartiennent tous aux trois premiers déciles de niveau de vie. Pour ces ménages, le loyer, même en HLM, représente une somme considérable. Selon la CNAF, leur taux d’effort brut -c’est-à-dire le rapport de leur dépense de logement, aide non déuite, à leur revenu – médian est de 50 % dans le parc locatif privé et de 34% dans le parc locatif social. Les chômeurs, les retraités, les bénéficiaires de minima sociaux constituent les gros bataillons des bénéficiaires au côté des « travailleurs pauvres ». Certes, conçue au départ comme une aide temporaire pour faciliter l’accès au logement, l’aide personnelle s’est transformée avec le temps et les évolutions de l’environnement économique en un complément essentiel de revenu pour les plus modestes. Elle n’en reste pas moins le vecteur essentiel d’amélioration des conditions de logement, voire, pour beaucoup, le sésame de l’accès au logement. Ignorer la contrainte financière de ces ménages et la difficulté qu’ont un grand nombre d’entre eux à arbitrer entre leurs dépenses, c’est prendre le risque d’ouvrir la boîte de pandore des impayés. Or, les travailleurs sociaux et les professionnels de la gestion locative soulignent qu’un seul arriéré de loyer s’avère le plus souvent fatal

Une réforme qui mérite débat

Aide affectée ou non ?

Le choix d’une aide personnelle au logement affectée n’est pas une spécificité française. C’est celui de la majorité des pays européens où, selon Torgersen[18], le logement constitue, avec l’éducation, la santé et la protection sociale l’un des quatre piliers de l’Etat providence. C’est cependant, selon lui, un pilier bancal (wobbly), parce que bien plus que les trois autres, il dépend du marché.
On peut bien sûr le contester, au nom de la défense de la liberté individuelle, comme l’a fait Milton Friedman, pour qui « Ceux d’entre nous qui croient au libre arbitre doivent aussi croire en la liberté des individus de faire leurs propres erreurs. Si un homme préfère sciemment vivre sa vie au jour le jour, utiliser ses ressources pour ses plaisirs immédiats, choisissant délibérément d’avoir une retraite indigente, de quel droit pouvons-nous l’en empêcher ? Nous pouvons discuter avec lui, et chercher à le persuader qu’il a tort, mais sommes-nous en droit d’utiliser la coercition pour l’empêcher de faire ce qu’il veut ? N’existe-il pas toujours la possibilité qu’il ait raison et que nous ayons tort ? L’humilité est la caractéristique distinctive de ceux qui croient en la liberté, l’arrogance celle des paternalistes. »[19]. Ce raisonnement peut évidemment s’étendre au logement : on peut parfaitement préférer être mal logé, voire pas logé du tout, et dépenser son revenu, y compris les aides publiques, à d’autres fins.
Force est toutefois de constater que le fonctionnement des Etats Providence à l’européenne contient partout une dose de paternalisme ou, si l’on préfère une formulation plus positive, que l’Etat y joue à bien des égards un rôle de figure tutélaire. Les aides au logement ne sont pas les seules aides affectées : c’est aussi le cas de la sécurité sociale, qui finance les dépenses de santé. Notons d’ailleurs que, dans le cas de la santé, personne ne propose de passer à une aide non affectée. C’est en effet inenvisageable, en raison du coût très élevé du traitement des maladies graves, auquel une allocation régulière ne permettrait pas de faire face. Soulignons au passage que l’institution du tiers payant pour les dépenses de santé, qui dispense les assurés de faire l’avance du prix des soins et des médicaments, a été vu comme un progrès significatif. On peut pourtant s’interroger sur un éventuel effet inflationniste de la prise en charge des dépenses de santé. Il existe, certes, un secteur conventionné dont les prix sont encadrés, que l’on pourrait, en forçant le trait, comparer aux HLM (dont les loyers sont, eux aussi, « conventionnés ») dans le domaine du logement, mais il coexiste avec un secteur « libre » aux tarifs plus élevés.
Revenons au logement. La transformation de l’aide personnelle au logement en une aide non affectée irait clairement à l’encontre des intentions qui ont présidé à sa création, puis à sa généralisation à l’ensemble des locataires sous seule condition de ressources. On a vu, toutefois, que l’aide est d’ores et déjà – au moins pour les locataires du secteur privé – largement déconnectée du niveau des loyers et que, de ce fait, elle peut apparaître comme un moyen de redistribution autant que comme un outil de la politique du logement.
Elle n’est sans doute pas un outil de redistribution idéal, puisqu’elle n’a pas été conçue pour cela, et il doit être possible de trouver des vecteurs plus efficaces. Est-ce une raison suffisante pour se passer de l’aide au logement ou, ce qui reviendrait au même, de la déconnecter du coût du logement ? Cette question, éminemment politique puisqu’elle remet en cause la politique du logement, ne saurait être tranchée sur la base de considérations techniques. Elle mérite un large débat, appuyé sur de sérieuses évaluations.

Abandonner le tiers-payant ?

Une autre possibilité serait que le regroupement se fasse en additionnant les prestations actuelles, sans modifier leurs barèmes. L’aide personnelle au logement conserverait donc en théorie son caractère d’aide affectée, mais elle ne pourrait plus être versée en tiers-payant. Pour comprendre les conséquences prévisibles de ce changement, il suffit de se reporter au rapport d’évaluation précité, qui explique les effets du tiers-payant :
« Le tiers-payant étant obligatoire pour l’APL, les commissions d’attribution [de logements locatifs sociaux] se prononcent sur la capacité du futur locataire à payer un loyer net de l’aide personnelle. […] Un décret complété par arrêté est venu préciser récemment que le taux d’effort pris en compte par les commissions d’attribution doit faire figurer, au numérateur, l’aide personnelle en déduction du loyer dû. ». De ce fait, « […] en influant sur son appréciation de la solvabilité du locataire, la pratique du tiers-payant sécurise l’accès au logement des ménages les plus modestes. Elle sécurise également leur maintien dans le logement, puisque même dans le cas où l’aide est versée au locataire, le bailleur peut en obtenir le versement direct en cas d’impayé de loyer. Les organismes payeurs sont ainsi en capacité d’agir dans la chaîne de prévention des expulsions. »
Selon toute vraisemblance, la fusion avec d’autres prestations aurait donc, même si son montant est inchangé, des conséquences sur le comportement des bailleurs sociaux pour lesquels le versement en tiers payant de l’aide est systématique et, plus largement sur celui des 30% de bailleurs privés qui ont opté pour ce mode de versement. Ces bailleurs se verront désormais exposé à un risque accru : d’une part parce que la fréquence des impayés devrait augmenter, d’autre part parce qu’en cas d’impayé la perte subie sera plus élevée, n’étant plus diminuée du montant de l’aide qui était auparavant versée directement au bailleur.  Ils seront donc incités à être plus sélectifs dans les attributions et plus intransigeants en cas d’impayé. Dans la sélection entre les demandeurs, une plus grande importance sera accordée à l’examen de la solvabilité des futurs locataires, ce qui rendra plus difficile l’accès au logement des pauvres et des très modestes, notamment dans le parc social. En cas d’impayé, les bailleurs auront intérêt à mettre en œuvre de façon systématique et sans délai des procédures d’expulsion, d’une part pour limiter leurs pertes, d’autre part à des fins « pédagogiques », pour inciter les locataires à payer régulièrement leur loyer.
L’expérience de la réforme de l’Universal Credit au Royaume-Uni a montré que ces craintes étaient fondées. Instauré en 2012, le Universal Credit fusionne six dispositifs existants (allocation chômage, crédit d’impôt pour retour à l’emploi, crédit d’impôt pour charge de famille, aide au logement, allocation invalidité et prestation de soutien au revenu pour les personnes dispensées de recherche d’emploi) en une seule prestation sociale[20].  Une étude[21] conduite à partir du suivi d’une cohorte de locataires concernés par la réforme et qui perçoivent désormais directement (direct payment) l’allocation unique, alors que l’aide au logement était précédemment versée en tiers payant, et des statistiques de paiement des loyers des bailleurs sociaux conclut que :

• le passage du tiers payant au versement direct au ménage se traduit par une augmentation des impayés en fréquence et en montant. Cette augmentation est surtout importante au moment du changement et dans les trois mois qui suivent, mais le taux d’impayés reste ensuite plus élevé (de 1 à 5%) qu’il ne l’était auparavant. Un pourcentage non négligeable de ménages a d’ailleurs souhaité revenir au tiers payant ;
• en dehors des difficultés liées au basculement, les causes d’impayés sont en général liées à des baisses de revenu ou à des dépenses imprévues. Les auteurs de l’étude notent qu’en pareille circonstance, le ménage a intérêt à interrompre (totalement ou partiellement) le paiement du loyer car il pourra ensuite rembourser sa dette sans avoir à payer d’intérêts, alors que le crédit à la consommation est assorti de taux très élevés ;
• toutefois, et contrairement à une crainte qui s’était exprimée, on n’observe pas d’accroissement de la part des locataires qui choisiraient délibérément de se mettre en situation d’impayé ;
• la réforme induit chez les bailleurs une « évolution culturelle » qui les conduit faire évoluer leurs méthodes de gestion en instaurant un contrôle plus rigoureux du paiement des loyers (par exemple en mettant en place des systèmes de rappels préventifs par SMS), en cherchant à mieux connaître leurs locataires et à intensifier les relations avec eux, mais aussi à avoir un comportement plus intransigeant à l’égard des impayés (« you either pay up or you go»). Cela implique d’étoffer les services de gestion locative, avec évidemment des conséquences sur les coûts de gestion ;
• elle est ressentie positivement par une importante minorité de locataires qui apprécient l’autonomie que leur confère la possibilité de gérer eux-mêmes leur budget (mais d’autres trouvent cela trop difficile). On observe également un effet positif sur le retour à l’emploi mais, selon l’étude de la DARES, « de façon temporaire, et qui semble d’abord dû au renforcement des contrôles de recherche d’emploi ».

Si l’on admet les arguments exposés plus haut, alors la bonne mesure consisterait, comme déjà suggéré, à généraliser le tiers payant. Cela permettrait notamment d’étendre à l’ensemble des bailleurs la sécurisation qu’apporte le maintien de l’aide en cas d’impayé.
Parmi les questions que soulève l’éventualité d’une fusion de prestations, celle des étudiants mérite d’être évoquée. On sait que, depuis le « bouclage » des aides personnelles, les étudiants locataires d’un logement perçoivent l’allocation logement, quelles que soient les ressources de leur famille. Divers gouvernements, considérant qu’il s’agissait là d’une anomalie, ont projeté d’y mettre fin en prenant en compte dans le barème les ressources des parents, mais tous ont reculé par crainte des réactions des intéressés. En outre, l’effet inflationniste des aides personnelles semble particulièrement fort pour ce qui concerne la location aux étudiants car, le montant de l’aide qu’ils perçoivent étant connu, « le bailleur peut afficher un loyer net de l’aide et réajuster le loyer brut à la hausse à mesure que l’aide augmente. »[22]. La réforme des aides pourrait être l’occasion d’une nouvelle tentative, d’autant qu’il y a là un gisement d’économies supplémentaires. Les locations aux étudiants étant un marché spécifique, une mesure restrictive pourrait toutefois avoir un effet à la baisse sur l’offre dans les villes où la population étudiante est importante, au moins pour ce qui concerne la production de nouveaux logements et pendant le délai nécessaire à l’ajustement du marché, y compris en matière de prix.

« Simplifier, c’est compliqué »

Ce n’est pas nous qui le disons : ce titre est celui de la conclusion du rapport Damon-Cloarec précité. « Il est simple de compliquer. Il est très compliqué de simplifier. », écrivent encore les auteurs du rapport, qui préconisent de « S’inspirer davantage de la Belgique que du Royaume-Uni ». Les résultats de la réforme de l’Universal Credit n’ont en effet pas été, c’est le moins que l’on puisse dire, à la hauteur des espérances. Si le but était louable – il s’agissait notamment de faire diminuer le taux de non-recours, dont le niveau très élevé était imputé à la complexité du système de prestations -, la réalisation a connu de graves ratés et les objectifs n’ont pas été atteints. Selon Wikipedia[23], les coûts de mise en œuvre, initialement prévus autour de 2 milliards de livres sterling, ont ensuite dépassé les 12 milliards de livres sterling. Plus de trois millions de bénéficiaires de prestations « héritées » devaient être transférés dans le nouveau système au plus tard en 2017, mais les retards font que le transfert ne sera pas achevé avant 2023. A cela s’ajoutent des délais de paiement qui peuvent poser problème. Enfin, les annonces contradictoires concernant le budget de l’Universal Credit n’ont pas contribué à la crédibilité de la réforme.
L’expérience belge est plus probante, peut-être parce qu’elle était moins ambitieuse, ce qui fait dire aux auteurs du rapport que « l’exemple belge montre que les sujets de l’échange des données et de l’interopérabilité des systèmes d’information importent peut-être plus que celui de la fusion totale des prestations sociales ».

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On le voit : les conséquences d’une fusion de prestations sociales comprenant l’aide personnelle au logement doivent être soigneusement pesées avant toute décision. Il serait en effet dangereux qu’une réforme motivée, au premier chef, par des économies budgétaires, se traduise par un abandon d’un pan essentiel de la politique du logement. Car c’est bien en ces termes qu’il faut poser la question : l’accès à un logement adéquat aux besoins de tout ménage est-il ou non un objectif en soi ? Si l’on répond positivement à cette question, le maintien d’une aide affectée en tiers payant semble s’imposer. Y répondre négativement conduit logiquement à une aide non affectée, mais il faut alors en accepter les conséquences prévisibles sur le mal logement dans toutes ses dimensions.

Jean Bosvieux et Bernard Coloos
Décembre 2018

[1] Jade Grandin de l’Eprevier – 14 septembre 2018 L’Opinion.

[2] « Allocation sociale unique : qui seraient les perdants et les gagnants ? », article de Bertrand Bissuel et Sarah Belouezzane paru dans Le Monde du 2 août 2018.

[3] « La juste prestation. Pour des prestations et un accompagnement ajustés » – Rapport au Premier ministre, septembre 2018

[4] « Les allocations logement. Comment les réformer ? », Antoine Bozio, Gabrielle Fack et Julien Grenet (Dir). Editions rue D’Ulm, 2015

[5] « Aides personnelles : vers une intégration dans les minima sociaux », Jean Bosvieux.

[6] Hubert Lévy-Lambert, « La vérité des prix », Paris, 1969, pages 60-61.

[7] Voir à ce sujet Jean Cavailhès, « Aides personnelles locatives et à l’accession à la propriété: un point sur l’état des connaissances », politiquedulogement.com, septembre 2017, page 10 et suivantes.

[8]  « La juste prestation. Pour des prestations et un accompagnement ajustés », Op. C. page 13.

[9] Evaluation des aides personnelles au logement – Rapport thématique n°2 – Les aides personnelles dans la politique du logement, Blanche Guillemot, Maxime Guilpain et Olivier Veber, mai 2012, page 143.

[10] Ou la charge de remboursement de la dette en accession. Par souci de simplification et compte tenu du caractère marginal aujourd’hui des aides à ce segment, on traite ici des seuls locataires.

[11] J. Barrot, « Les pierres de l’avenir », Editions France-Empire, 187 pages, 1978. Manque de confiance ou atteinte à la dignité du locataire pour certains, simple et efficace pour d’autres, le tiers-payant ne fut adopté qu’à la condition que le gouvernement puisse y déroger par simple décret.

[12]  Francis Calcoen et Didier Cornuel, « Effets économiques des aides personnelles au logement », Économie & prévision,  2005,  n°169-171,  pp. 211-226.

[13] Alain Trannoy et Étienne Wasmer. « La politique du logement locatif », Notes du conseil d’analyse économique, vol. 10, no. 10, 2013, pp. 1-12.

[14] Arrêt du 15 octobre 2018 cité par dépêche AFP.

[15] Gabrielle Fack, « Pourquoi les ménages pauvres paient-ils des loyers de plus en plus élevés », Economie et statistique n° 381-382, 2005.

[16] A. Trannoy et E. Wasmer, op. cit.

[17] Bernard Lacharme, « Les aides personnelles au logement : 18 milliards au service du droit au logement par Bernard Lacharme », juillet 2017.

[18] Thorgersen, U. (1987) “Housing : the wobbly pillar under the welfare state”, in B. Turner, J. Kemeny & L. Lundquist, “Between State and market: housing in the post-industrial era”.

[19] https://www.contrepoints.org/2011/10/11/50042-paternalisme-detat-et-principe-civil-du-libre-arbitre

[20] Cf. Pauline Gonthier, « Fusion des minima sociaux : les défis du Universal Crédit britannique », DARES, Document d’études n°206, février 2017.

[21] Paul Hickman, Peter A. Kemp, Kesia Reeve & Ian Wilson (2017), « The impact of the direct payment of housing benefit: evidence from Great Britain », Housing Studies, 2017,

[22] A. Trannoy et E. Wasmer, op.cit.

[23] https://en.wikipedia.org/wiki/Universal_Credit