Rapport du HCC : « Rénover mieux. Leçons d’Europe »

Ce rapport répond à une demande du gouvernement  « d’étudier les politiques et mesures en matière de rénovation thermique [mais aussi énergétique, climatique et environnementale] des bâtiments mises en place dans les principaux États membres de l’Union européenne ». Il s’intéresse donc non seulement à l’isolation des bâtiments, mais aussi aux systèmes de chauffage et aux types d’énergie utilisés et à « l’ensemble des enjeux  environnementaux de la rénovation ». Quatre pays ont été étudiés, conformément à la demande : l’Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Suède. Le rapport a pour objet de tirer des leçons des expériences étrangères, de leurs réussites comme de leurs échecs. Il faut à cet égard rappeler que les politiques de rénovation énergétiques de ces pays et de la France, tous membres de l’UE, s’inscrivent dans un cadre et une stratégie communs. La commission européenne a notamment présenté en septembre dernier un « plan pour rehausser son ambition de réduction des émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne, soit de passer de -40 % à entre -50 et -55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 ».  Ces objectifs sont plus ambitieux que ceux de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) française. Or, le rapport le rappelle, « la France a déjà accumulé un retard important sur la trajectoire de la SNBC dans ce secteur [la rénovation énergétique des bâtiments] ».
Il constate en effet que « En tenant compte des différences de climat et de surface de logement dans le secteur résidentiel, la France apparaît comme ayant les logements les moins performants » par rapport aux autres pays étudiés. Le graphique ci-dessous montre en effet que la consommation énergétique par mètre carré pour le chauffage des logements est en France de 40% supérieure à celle de l’Union et plus de deux fois plus élevée qu’en Suède ! Elle est, certes, en diminution régulière mais reste supérieure à celle des autres pays étudiés.

Graphique 1 – Consommation énergétique par mètre carré du chauffage des logements transposée au climat moyen dans l’UE.

En matière d’émissions de CO2 pour le chauffage résidentiel (graphique 2), elle est en revanche dans la moyenne, si l’on met de coté la Suède où elles sont pratiquement nulles. Le rapport précise que le fait d’inclure les émissions liées à la production d’électricité change assez peu les résultats.

Graphique 2 – Émissions directes de CO2 par m2 pour le chauffage résidentiel transposé au climat moyen de l’UE

Réduction de la consommation et décarbonation des énergies

Toutefois, la baisse de la consommation énergétique des bâtiments n’est qu’un des moyens d’améliorer les émissions. Celles-ci dépendent également des énergies utilisées pour les usages individuels, mais aussi pour la production d’électricité et de chaleur par des réseaux collectifs. C’est ce que rappelle la Commission européenne, qui encourage les Etats membres à chercher un « équilibre économique entre la décarbonation de l’approvisionnement en énergie et la réduction de la consommation finale d’énergie ». Ce sont donc ces deux dimensions qui sont étudiées pour chacun des pays.
La décarbonation implique en effet de profonds changements, d’une part dans la répartition des énergies utilisées dans les bâtiments – baisse voire diminution, à terme, de la part du charbon, du fioul et du gaz naturel, au profit de l’électricité et des énergies renouvelables -, d’autre part dans le choix des énergies primaires utilisées pour la production d’électricité.
A cet égard, la Suède se distingue très nettement des autres pays. Elle a en effet déjà atteint une décarbonation quasi-totale des énergies utilisées pour le chauffage par le biais du développement massif des réseaux de chaleur, dont la production n’utilise que très peu d’énergie fossile (il en va de même de la production d’électricité). C’est le résultat d’une politique de très long terme initiée dès la fin des années 70. La Suède a également été en avance pour l’imposition de normes de performance et d’isolation.
Chacun des pays étudiés fait l’objet d’une fiche décrivant notamment la situation actuelle en matière de consommation énergétique et d’émissions, les objectifs poursuivi en matière de rénovation énergétique, les principales mesures visant à les atteindre et les leçons à tirer de leur mise en œuvre et des résultats obtenus. Nous n’en donnerons pas ici le détail, préférant nous concentrer sur les préconisations qui en découlent.

Améliorer l’efficacité des aides

La convention citoyenne pour le climat a conclu, rappelle le rapport, que la massification de la rénovation énergétique nécessite de multiplier au moins par deux l’investissement annuel total, ce qui implique de quadrupler le soutien public et de répartir équitablement les coûts sur les ménages. Le HCC estime, à cet égard, que les aides actuelles « ne ciblent pas suffisamment les rénovations performantes », et qu’il conviendrait de s’inspirer de l’exemple allemand en les conditionnant au gain de performance, c’est-à-dire au résultat des travaux effectués plutôt qu’à leur nature et en subventionnant davantage le recours à l’assistance à la maîtrise d’ouvrage (AMO), indispensable pour planifier les travaux et établir le plan de financement : proposition ambitieuse, en rupture avec les pratiques actuelles, mais probablement délicate à mettre en œuvre. ll constate  en outre que le principal outil de financement, l’éco-PTZ, n’est pas accessible à tous les ménages et est inadapté à une rénovation BBC du fait de son trop faible montant plafond.
Il émet en conséquence des recommandations, dont les principales sont les suivantes :
– supprimer d’ici trois ans les aides aux gestes individuels et n‘offrir que des aides conditionnées à l’atteinte d’un niveau de performance ;
– faire du recours à l’AMO – qui doit être certifiée et indépendante de la mise en œuvre des travaux – et à la réalisation d’un audit énergétique la clé de voûte du soutien public à la rénovation
– transformer les aides financières sous forme de montant forfaitaire en subventions d’un pourcentage des travaux, et faire croître le taux de subvention avec l’ambition de rénovation énergétique.
Il préconise en outre, notamment, de multiplier les contrôles a posteriori des opérations subventionnées, d’augmenter la durée et le montant de l’éco-PTZ, d’adopter une stratégie de communication claire et de prendre en compte le confort thermique « de toute saison », c’est-à-dire d’anticiper la demande croissante de climatisation, en fonction des zones climatiques. Constatant qu’aucun des pays étudiés n’intègre cette préoccupation, il estime que c’est pourtant là une question majeure qui « devra être intégrée à l’avenir dans la stratégie française ».

Des objectifs plus cohérents

Le rapport relève que les objectifs de rénovation énergétique et de réduction de la précarité énergétique, tous deux légitimes,  « ne vont pas naturellement de pair », car « les politiques de massification des rénovations énergétiques peuvent accroître les vulnérabilités en pesant sur le budget des ménages précaires ».  Il suggère de mieux les distinguer. Pour s’engager dans cette voie, il recommande d’évaluer dès 2021 le programme Habiter Mieux de l’Anah, en précisant quel devrait être le contenu de cette évaluation, ainsi que diverses mesures destinées à mieux soutenir les occupants des passoires thermiques.

La décarbonation des vecteurs énergétiques

Le HCC relève l’absence d’une stratégie articulant la SNBC avec les décisions en matière de production d’énergie et notamment de développement des vecteurs énergétiques décarbonés. S’inspirant des exemples suédois et néerlandais, il préconise d’impliquer les collectivités territoriales dans la définition de stratégies prenant en compte les spécificités locales et incluant des objectifs de transition de chaleur et d’offre de chaleur renouvelable. Il souhaite une meilleure intégration des objectifs de la SNBC dans la programmation pluriannuelle de l’énergie et juge nécessaire d’identifier les causes des entraves au développement des réseaux de chaleur

Copropriétés

La réalisation de travaux de rénovation énergétique dans les copropriétés se heurte, on le sait, en France comme à l’étranger, à des difficultés particulières, que l’on n’a pu jusqu’à présent que constater, sans trouver de moyens réellement efficaces pour les surmonter. Rien d’étonnant, donc, à ce que la question soit évoquée dans le rapport. Précisant qu’il n’a pas poussé ses investigations sur le sujet, le HCC, s’appuyant sur une étude portant sur cinq villes étrangères, ne semble pas être en mesure d’émettre des recommandations précises, car « les mécanismes de soutien pour la rénovation des copropriétés ne sont pas encore matures ». Le chapitre sur ce sujet semble donc être inclus dans le texte pour mémoire et n’apporte guère d’éléments nouveaux susceptibles de contribuer à lever les blocages existants.

La rénovation énergétique dans les politiques locales

Sur ce sujet également, l’apport du HCC est mince. Convenons toutefois, à sa décharge, qu’il n’est pas facile de transposer en France des pratiques étrangères inscrites dans des architectures institutionnelles spécifiques de chaque pays et s’appuyant sur des cultures différentes en matière de répartition des compétences.
Les recommandations, très générales, ne semblent pas s’appuyer sur une vision précise de ce que pourrait être le rôle des collectivités territoriales et leur mode de collaboration avec l’Etat pour décliner au niveau local les orientations définies au niveau national.
Enfin, d’autres recommandations, que nous ne détaillerons pas ici, ont trait à la rénovation des bâtiments publics et aux missions de l’observatoire de la rénovation énergétique.

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En résumé, ce rapport permet en premier lieu de prendre conscience de ce que les difficultés que connaît la France pour mettre en œuvre sa politique de rénovation énergétique ne lui sont pas spécifiques. Seule la Suède fait exception, du fait de sa large antériorité en la matière. Ce qui ne signifie pas que l’étude des autres pays soit sans intérêt : bien au contraire, car la similitude des situations fait qu’il est possible de tirer des leçons de leurs expériences. L’apport du travail du HCC sur cet aspect est indéniable.
On regrettera toutefois le silence du rapport sur deux points. Le premier a trait à la compétence des entreprises en matière de rénovation énergétique, qui n’est pas, semble-t-il, sans poser problème en France. Le second concerne l’utilisation des certificats d’économie d’énergie, dont on sait à quels abus elle a donné lieu dans notre pays. La question des certificats, évoquée de façon cursive, aurait sans doute mérité un examen plus approfondi.

Jean Bosvieux
Janvier 2021

[1] Le Haut Conseil pour le Climat (HCC) est un organisme indépendant créé par le décret du 14 mai 2019 chargé d’émettre des avis et recommandations sur la mise en œuvre des politiques et mesures publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre de la France, en cohérence avec ses engagements internationaux, en particulier l’accord de Paris et l’atteinte de la neutralité carbone en 2050. Il a vocation à apporter un éclairage indépendant et neutre sur la politique du gouvernement et ses impacts socio-économiques et environnementaux. Il est présidé par la climatologue franco-canadienne Corinne Le Quéré et composé de dix membres choisis pour leur expertise dans les domaines de la science du climat, de l’économie, de l’agronomie et de la transition énergétique.