Pour en finir avec les logements vacants

Comme chacun de ses prédécesseurs ou presque, et selon toute vraisemblance, avant ses successeurs, Mme Emmanuelle Wargon, Ministre en charge du logement s’attaque aux  logements vacants. La plupart, pour ne pas dire tous les membres du comité de rédaction de politiquedulogement.com ont écrit sur les politiques de remise sur le marché des logements vacants[1]. Dans des styles différents, allant du billet d’humeur à l’étude approfondie, tous parvenaient à la même conclusion, celle de l’article fondateur de François Fabre et Christian Nicol,  » Les logements vacants ne sont pas tous disponibles  » paru dans  Economie & statistiques en 1979. Si le rapprochement entre ces logements sans personne et les personnes sans logement, pour reprendre la formule d’André Massot, est un objet de scandale propre à fédérer les indignations, cela ne suffit pas à faire du prétendu gisement inexploité des logements vacants une solution miracle au problème des sans-abri.
Tous ces travaux rappellent qu’un certain volume de logements vacants est nécessaire à la fluidité du marché : c’est ce que l’on peut appeler la vacance frictionnelle, inévitable entre deux occupants successifs d’un logement. On peut même, sans provocation, affirmer qu’un trop petit nombre de logements vacants est à coup sûr l’indice d’une grave pénurie. Alain Jacquot a ainsi montré qu’un faible taux de logements vacants coïncide avec des prix élevés. Au demeurant, nombre de logements vacants ne sont pas de « vrais logements », c’est le cas par exemple des chambres meublées, des logements de fortune, des locaux situés au-dessus des boutiques ou des pièces indépendantes comme les chambres de bonnes qui, si elles sont inoccupées, sont souvent considérées comme des logements autonomes. Les logements inoccupés susceptibles d’être « remis sur le marché  » sont largement minoritaires : il s’agit pour l’essentiel de ceux sans affectation définie ou qui, offerts à la location ou la vente, ne trouvent pas preneur. Dans ce dernier cas, il peut s’agir de logements mal situés ou de logements vétustes, inconfortables nécessitant pour pouvoir être loués de coûteux travaux d’amélioration.
La dernière expertise de grande ampleur, conduite en 2016 par le commissariat général au développement durable et l’inspection générale des finances^[2] indiquait en synthèse que «…le parc privé de logements durablement vacants est surestimé. L’augmentation de 30 % du stock de logements vacants observée depuis 2006 s’explique par une hausse conjoncturelle de la vacance en zone rurale et parmi les biens dégradés. La moitié de ce parc nécessite des travaux de remise en état. Les cas de rétention volontaire représentent moins de 10 % des locaux durablement vacants identifiés par la mission », et soulignait en complément la diversité des situations selon les territoires.
Reste que les logements vacants disponibles n’ont pas besoin d’exister pour être utiles, à tout le moins utilisés, par les plus progressistes pour mettre en évidence les ravages de la spéculation et les insuffisances de la politique en faveur des sans-abri et par le bord opposé, pour dénoncer la fiscalité et les effets pervers de l’excès de la protection des locataires^[3] qui poussent certains à préférer la certitude d’une absence de loyer au risque d’un impayé. Les logements vacants peuvent également servir à justifier des projets bancals : ainsi feue la Garantie des risques locatifs devait-elle favoriser l’extension de l’offre par remise sur le marché des vacants[4]. Pour ne rien dire de l’occasion qui s’offre aux médias de traiter de la politique du logement en termes de dénonciation des coupables  De surcroît, chacun a connaissance, ou a entendu mentionner le cas, anecdotique du point de vue de la politique publique, d’un ou de plusieurs logements durablement vacants. On ajoutera que pour le grand public, voire pour le statisticien, la frontière entre logement vacant et résidence secondaire est parfois floue. Et puis, ce n’est pas parce qu’un péché n’est pas commis qu’il ne faut pas le combattre et diverses politiques ont été conduites pour ce faire. Outre l’incantation, les mesures mises en œuvre relèvent de l’incitation, sous forme de subvention ou d’exonération fiscale, de la taxation, voire de la réquisition.

Les incitations

La première voie passe par l’encouragement financier, lequel se justifie pleinement lorsque le propriétaire bailleur, personne physique âgée et souvent modeste, renonce à louer pour de multiples raisons : coût des travaux, comportement supposé des locataires, vétusté des locaux, fiscalité jugée décourageante, soucis associés à la gestion, etc. Ces subventions sont, pour l’essentiel, versées par l’Agence nationale de l’Habitat. Les propriétaires remettant en location un logement vacant peuvent également bénéficier de déduction fiscale, plus ou moins importante selon les périodes et les territoires, assortie ou non d’obligation de travaux. Tous ces dispositifs ne font guère l’objet d’évaluations précises et quantifiées, sauf de la part de l’Anah qui estime entre 10 000 et 15 000 le volume annuel de logements réellement recyclés[5]. Le plan de Julien Denormandie de Février février 2020 s’inscrivait dans ce type d’approche. Sa logique consistait en préalable à identifier précisément les causes de la vacance pour mieux en comprendre les ressorts avant d’aider les propriétaires qui en avaient besoin. Car si la logique économique nous dit que les particuliers n’ont en principe aucun intérêt à ne pas louer leur bien, « certains propriétaires modestes n’ont pas les moyens de réhabiliter leur logement dégradé. Pour eux, le ministre du Logement a rappelé l’existence de nombreuses aides à la rénovation […] »[6]”. Et derrière il laissait planer la menace, si rien ne se passait, de la réquisition.

La réquisition

De fait, une autre approche, plus punitive, est celle de la réquisition. Alors que les outils incitatifs se fondent sur une vision plutôt misérabiliste du propriétaire, la menace de réquisition tient la vacance pour le fait de propriétaires égoïstes, quand ils ne sont pas mus par un calcul spéculatif dont, au demeurant, les hypothèses restent mystérieuses dès lors qu’en France la reprise du logement pour vente ou pour occupation personnelle est légale, à l’issue d’un bail de 3 ans pour les personnes physiques et de 6 ans pour les personnes morales. Sans remonter à l’immédiat après-guerre, deux mesures de ce type furent annoncées en 1995 et 2006. Dans les deux cas, les objectifs étaient modestes, mais les réalisations l’ont été encore plus. Elles n’ont d’ailleurs touché que quelques locaux appartenant à des personnes morales, banques ou compagnies d’assurance[7], lesquelles ne se sont pas trop vigoureusement opposées à ce qui apparaissait surtout comme des opérations de communication.

La taxation

La troisième voie est celle de la taxation. En renchérissant le coût de la vacance au moyen d’une taxe, il s’agit de modifier les arbitrages économiques spontanés des bailleurs et à pousser une fraction notable d’entre eux à remettre leurs logements sur le marché. Votée sous Jacques Chirac par le gouvernement de gauche plurielle de Lionel Jospin, la taxe sur les logements vacants existe depuis le 1er janvier 1999. Elle ne s’applique pas partout : seules 28 agglomérations de plus de 50.000 habitants sont concernées. L’objectif de la taxe est évidemment de lutter contre la seule vacance anormalement longue des logements et dans des secteurs où nombre de personnes éprouvent des difficultés à se loger. Elle est alors supposée faire d’une pierre deux coups : agir sur les comportements tout en récoltant des fonds pour l’Agence nationale de l’habitat (61 millions en 2019[8]), sachant que l’excédent non-affecté à l’Anah est reversé au budget de l’État (32,86 millions d’euros en 2019).
La Fondation Abbé Pierre s’est intéressée à cette question. En 2010, dans son XVème Rapport sur le mal logement en France, elle demandait que la taxe sur la vacance soit étendue à toutes les communes comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants. Elle  justifiait cela par les résultats significatifs qu’aurait obtenu, selon une étude de l’Anah, la taxation dans la lutte contre la vacance « Les logements vacants ont diminué dans les communes soumises à la taxe dans des proportions beaucoup plus importantes que l’évolution moyenne en France ou dans les agglomérations de taille comparable qui n’y étaient pas soumises (la baisse est de l’ordre de 21 % à 48 % dans les 8 agglomérations concernées, contre 8,59 % pour la France entière). 60 % du parc vacant étant situé en milieu urbain, une partie non négligeable pourrait donc être mieux mobilisée et remise sur le marché pour accroître l’offre locative ».  La FAP souhaitait également permettre la réquisition par les pouvoirs publics de ces logements à la fin de la progressivité de la taxe (soit après 5 ans de vacance)»[9]. Avec le recul, en 2020 son jugement est beaucoup plus nuancé : « Malgré l’intérêt que représente la remise sur le marché des logements vacants (près de 10 % du parc de logements sur certains territoires), les résultats sont limités notamment parce que la vacance est un phénomène complexe.»[10]  Certains experts, plus éloignés du monde du logement, n’hésitent pas à formuler un jugement plus tranché. « L’impôt le plus inefficace de France, c’est sans doute la taxe sur les logements vacants, exemple même d’une taxe lourdement chargée politiquement, mais d’une grande complexité, ingérable pratiquement et socialement, et donc sans réelle applicabilité. Le rendement en est proprement minuscule : les services fiscaux dégrèvent plus de la moitié de ce qui est recouvré, de sorte que l’effet final en un mot est nul. […] Mieux vaudrait reconnaître les faits, en tirer les conséquences ; il n’y a pas de honte à supprimer un impôt ! »[11]. C’est probablement négliger le fait que les impôts punitifs sont les plus difficiles à supprimer.

Sensibilisation, exhortation, dénonciation, subvention, taxation, réquisition, si les méthodes diffèrent, la modestie de leurs résultats les rapproche. Cependant, l’expérience le montre, ni la convergence des expertises, ni la modestie des résultats des politiques conduites dans ce domaine ne permettent de remiser cette question au rayon des vieilles lunes. Rien n’y fait, il faut en prendre son parti. Dès qu’un nouveau ministre est chargé du logement, et c’est souvent un domaine nouveau pour lui, ce qui est peut-être une bonne chose, il se trouve à son tour interpellé par le « scandale » des logements vacants et il lui faut agir. Les ministres se distinguent alors par la façon dont ils s’emparent du problème.
La ministre actuelle semble avoir fait sienne la pensée de Blaise Pascal « … on ne devrait jamais consentir qu’aux vérités démontrées ; mais la plus ordinaire, quoique contre la nature, est celle de la volonté ; car tout ce qu’il y a d’hommes sont presque toujours emportés à croire non pas par la preuve, mais par l’agrément » et en avoir conclu très sagement qu’aucune expertise, ni aucune expérience passée ne permettrait de mettre durablement en doute l’existence d’une manne de logements vacants disponibles. Elle s’est donc dit prête à consacrer des moyens importants à leur remise sur le marché après, mais après seulement qu’ils auront été identifiés.  Cette politique, susceptible réunir toutes les bonnes volontés,  prend la forme d’un appel d’offres destiné à mettre à la disposition des collectivités locales et de tous les acteurs locaux les moyens méthodologiques, statistiques et pédagogiques propres à identifier, contacter et convaincre les propriétaires de logements vacants[12].
On suivra les résultats de cette démarche avec d’autant plus d’intérêt qu’elle rappelle une opération conduite au cours des années 90. L’ANIL et l’ADIL de Saône-et-Loire avaient entrepris, en toute ingénuité, puisque dans l’ignorance des études et des politiques déjà mises en œuvre dans ce domaine, une expérience de ce genre à l’échelle d’un département, celui du président du Conseil national de l’habitat de l’époque, qui se trouvait également être le président de l’ANIL. Un logiciel avait été mis au point, appelé ADILBAIL et qui offrait à chaque propriétaire de logements vacants une simulation approfondie de l’intérêt qu’il pouvait avoir à remettre un logement en location et aux diverses opportunités qui s’offraient à lui. Toutes les aides, notamment à l’amélioration, y avaient été intégrées et pour faire bonne mesure, le calcul tenait même compte de la perte de valeur qui pourrait résulter de la dégradation liée à l’inoccupation du logement. Ce nouveau service avait reçu un accueil exceptionnellement favorable de l’ensemble des élus locaux et des acteurs du logement et la presse lui avait accordé un très large écho. Le nombre des articles consacrés à cette opération avait aidé ses initiateurs à passer sur la déception née du nombre infime de consultations ainsi suscitées. La conclusion en avait été tirée que la Saône et Loire était indemne d’un mal qui rongeait le reste de la France.

Bernard Coloos et Bernard Vorms
Février 2021

[1] Jean Bosvieux, Bernard Coloos, Claude Taffin, Bernard Vorms

[2] Evaluation de politique publique – Mobilisation des logements et des bureaux vacants par Alain Weber, Jean-Louis Hélary, Paul Sauveplane, Anne, rapport du CGEDD et de l’IGF janvier 2016

[3] Hervé Gaymard, ministre de l’Economie, estimait en février 2005 que « nombreux sont les propriétaires personnes physiques qui préfèrent ne pas louer leur bien, de peur d’être en butte à un « mauvais payeur » (Le Monde du 21 février 2005″).

[4] ANIL 2013. « Pour réussir la garantie des risques locatifs, il faut la cibler… »

[5] Aucun bilan régulier n’existe à notre connaissance pour les dispositifs locaux. Les résultats restent très modestes et d’un coût pharaonique au regard des résultats. Concernant l’Anah, il convient de ne pas confondre logement vacant réhabilité (i.e. logement loué devenu vacant et pour lequel le propriétaire décide de réaliser des travaux) et logement vacant durablement remis sur le marché. Seule, la deuxième catégorie doit être comptée comme « vrai » vacant remis sur le marché.

[6]Thomas Chemel,  « Immobilier : les logements laissés vacants bientôt réquisitionnés pour la location ? », Capital, 10/02/2020

[7] « Les politiques de remise sur le marché des logements vacants », Habitat Actualité, Juillet 2004 et « Logements vacants et personnes sans abri », juillet 2005.

[8] 21 millions en  2014

[9] « L’état du mal logement en Franc », Fondation Abbé-Pierre, 2010, page 225

[10] « L’état du mal-logement en France », Fondation Abbé-Pierre, 2020, pages 189-190

[11] Jacques Mistral et Valérie Plagnol, « Loger les classes moyennes : la demande, l’offre et l’équilibre du marché du logement » – CAE – 30 janvier 2009

[12] Cf. https://www.ecologie.gouv.fr/lancement-dun-appel-candidatures-accompagner-des-collectivites-dans-leurs-demarches-lutte-contre