Action Logement : de nouveaux engagements mais un avenir toujours incertain

Action Logement et l’État viennent de signer un second avenant à la convention quinquennale 2018-2022, montrant une fois encore que ces conventions n’ont de quinquennale que le nom puisqu’elles sont souvent modifiées en cours de route[1]. Cependant, alors que le sort du groupe fait toujours l’objet de débats, son histoire nous incite à la prudence quant à son devenir. Cette décision ne lui apporte sans doute pas de garantie au-delà d’un horizon à moyen terme.

Des aides massives pour accélérer la production de logements et accompagner les salariés

Action Logement amplifie son engagement pour accélérer la production de logements abordables en 2021 et 2022, répondant ainsi concrètement à l’effort de mobilisation nationale souhaité par la ministre. Car l’année 2020 a notamment été marquée par de mauvais chiffres globaux en matière de mises en chantier et d’autorisations ainsi que d’agréments HLM (87 501 agréments délivrés hors projets de rénovation urbaine, soit le niveau le plus bas depuis 2011). D’après les données révisées par le ministère du logement et publiées le 26 février 2021, la chute semble continuer, ce qui pose la question de la capacité à répondre aux besoins quantitatifs et pas seulement qualitatifs la priorité étant ciblée sur la rénovation énergétique. Certains acteurs alertent déjà sur l’accroissement des difficultés qui s’installent pour les plus précaires et sur la catastrophe sociale à venir alors que fin 2019, on estimait à 2,1 millions les demandes de logements HLM non encore pourvues[2].
Pour contribuer à la relance, les partenaires sociaux d’Action Logement ont souhaité réorienter certains dispositifs et mettre en place de nouvelles aides comme ils l’avaient fait dès le printemps 2020, au moment du premier confinement. Les discussions engagées avec le gouvernement en décembre ont permis d’aboutir, dans un temps court, à la signature d’un accord dont les mesures-phares sont les suivantes :

• favoriser l’accession à la propriété : mise en place d’une aide de 10 000 euros sous conditions de ressources (enveloppe de 200 millions d’euros) ;
• construire plus de logements abordables : 525 millions d’euros de subventions pour financer des logements sociaux, incluant les résidences collectives et logements destinés à de jeunes actifs ou étudiants ;
• accroître la mixité sociale : conforter l’Association Foncière Logement dans sa mission, produire 2 000 logements supplémentaires dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et dans le cadre de projets de lutte contre l’habitat indigne qui touchent notamment des copropriétés ;
• accompagner les salariés dans leur parcours résidentiel et les soutenir en cas de difficultés ;
• amplifier la rénovation urbaine : apport supplémentaire de 1,4 milliard d’euros pour le Nouveau Programme National de Rénovation Urbaine (NPNRU).

Le locatif social est l’un des principaux bénéficiaires de ces concours, qu’il s’agisse de subventions directes aux organismes pour construire des logements ou du financement de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru).
La question du mode d’intervention du groupe – prêts ou subventions – n’est pas anodine eu égard à son modèle économique. Contrairement aux prêts, les subventions ne génèrent aucun « retour sur prêt » venant, en décalé, alimenter le système.
L’idée n’est pas ici de dire quel serait le juste équilibre, mais à l’évidence une part trop élevée de subventions met en danger la pérennité de ce circuit de financement. Ce dernier doit d’ailleurs régulièrement faire face à deux types de menaces : les premières, nous l’avons dit, sont liées aux modalités d’intervention du groupe (quelle répartition entre prêts, subventions et apports en fonds propres ?), les secondes concernent ses ressources puisque les fréquents prélèvements de l’État viennent réduire les capacités propres du système gouverné par les partenaires sociaux.

En 2010, déjà des inquiétudes…

Dans le livre blanc intitulé « du 1 % Logement à Action Logement »[3], les partenaires sociaux signalaient que « le Mouvement [était] confronté à un considérable défi de gestion résultant de décisions qui [n’étaient] pas les siennes. »[4] Ils évoquaient « le scénario inacceptable de la dégradation financière induit par la captation de ses ressources par l’État ». En 2021, la même phrase pourrait être écrite après la ponction d’un milliard d’euros opérée par le gouvernement via le Projet de loi de finances et l’arrêt de la compensation de 300 millions d’euros qu’il s’était engagé à verser en contrepartie de la fin de l’assujettissement à la PEEC des entreprises de 20 à 50 salariés[5].
Régulièrement, la question de la capacité du modèle à survivre est donc posée. Citons de nouveau le Livre blanc de 2010. Il y est clairement écrit que :
« le modèle économique d’Action Logement repose sur des interventions dites « à retour ». L’essentiel des aides a été historiquement consenti sous forme de prêts généralement à long terme et à taux bonifiés. Ce sont ces retours de prêts qui constituent la part la plus importante des ressources. Or, en 2009, Action Logement a accordé 2,25 milliards de subventions pour 1,83 milliards de prêts. La pérennité du modèle nécessite que les prêts redeviennent la principale modalité d’intervention. »[6]
En 2021, il n’y aurait pas grand-chose à modifier dans cet extrait, si ce n’est d’actualiser les chiffres et d’y ajouter le tournant de 2019 relatif au déploiement, par Action Logement, du Plan d’Investissement Volontaire (PIV). Ce moment apparaît en effet comme un changement de paradigme car, pour engager ce plan de 9,065 milliards d’euros, il été décidé de faire appel à l’emprunt (6,2 milliards d’euros sur la période 2019-2022[7]). L’avenant permettant sa mise en œuvre, signé par le gouvernement (notamment par Édouard Philippe, premier ministre de l’époque), indiquait en effet que « la mise en œuvre des mesures du PIV, hors contribution au FNAP [Fonds national des aides à la pierre][8], [serait] conditionnée à la mobilisation de la dette, dans des conditions de maturité et de taux permettant d’assurer la soutenabilité économique du plan. » Quant aux emplois, ils se divisaient en trois axes : les subventions (2,83 milliards d’euros maximum), les fonds propres (2,735 milliards) et les prêts bonifiés (3,5 milliards).
Cette décision transforme de fait le modèle économique du groupe. Toutefois, dans un contexte de ponctions régulières de l’État, elle s’avère à double effet : l’emprunt sert à financer les mesures actées mais faut-il y avoir recours pour que l’État opère ensuite des prélèvements alors que tous les engagements pris par Action Logement vont générer d’importantes dépenses à moyen ou long terme (pour l’Anru par exemple, les déboursés s’entendent sur plusieurs années).
La trésorerie apparaît abondante, au moins visuellement comme le rappelle le Sénat[9] (« la trésorerie 2019, pointée comme anormalement élevée à 8,9 milliards d’euros, a été momentanément gonflée par cette incapacité à dépenser et un effet calendaire »). Mais elle répond en partie aux obligations réglementaires en matière de ratios de solvabilité et de liquidité qui s’imposent aux sociétés de financement, donc à Action Logement Services, la filiale du groupe qui délivre les prêts et subventions.

Et maintenant ?

Après le tournant du PIV 2019, le nouvel avenant de février 2021 s’inscrit dans le même esprit, c’est-à-dire répondre aux enjeux immédiats de manière concrète. En 2019, Action Logement a mis en place une aide pour soutenir la rénovation énergétique des logements et a créé une foncière immobilière, désormais appelée Énéal, ayant vocation à acquérir et rénover des EHPAD, pour ne citer que ces deux exemples d’actions allant au-delà du rôle opérationnel et territorial des filiales immobilières du groupe dont le patrimoine compte plus d’un million de logements. En 2021, Action Logement doit se mobiliser pour accompagner les salariés dans leur parcours résidentiel comme avec la prime accession ou ceux en difficultés via l’augmentation de l’enveloppe sociale dédiée, en plus de la poursuite du versement de l’aide à la prévention des impayés en matières de charge de logement, mise en place après le premier confinement. Le Groupe se mobilise également pour éviter la poursuite de la chute des agréments HLM grâce notamment à la mise en place de subventions destinées à tous les organismes.
Les questions sur la pérennité du système restent cependant posées. Dans son article intitulé « aux origines du 1 % logement : histoire d’un compromis républicain »[10], Hélène Frouard évoque le cheminement patronal en faveur du logement, du XIXème siècle à la création de la PEEC. Les quelques phrases de conclusion de son texte, citées ci-dessous, renvoient à des débats toujours d’actualité en matière de politique du logement, comme le fait de soutenir l’accession à la propriété, d’orienter prioritairement les fonds pour loger les plus démunis, de réformer le logement social et ses conditions d’attribution, etc.
« Cette histoire paraît finalement exemplaire des indécisions de l’État face à la question du logement. Indécis quant au public visé (promouvoir le logement des ouvriers stables était-il un moyen de résorber la vie en taudis des plus pauvres ?) ; partagé entre un idéal propriétariste et un pragmatisme l’amenant à composer avec la location ; souhaitant la stabilité du foyer familial mais acceptant qu’une partie des travailleurs français et de leurs familles n’ait accès au logement qu’à travers leur contrat de travail (donc dans une certaine précarité d’occupation) ; indécis enfin quant à l’importance de ce champ d’action, puisque les efforts financiers consentis ont été longtemps en deçà des buts proclamés. »
Le 1 % logement a parfois servi à répondre à des urgences ou à des besoins auxquels l’État ne pouvait faire face que partiellement. Aujourd’hui, le niveau même de la participation aux politiques publiques constitue une question en soi. Les emplois de la PEEC sont au nœud d’arbitrages permanents, entre interrogations structurelles et adaptations aux évolutions de l’environnement économique et financier. Par exemple, la question du maintien des emplois dits « traditionnels », c’est-à-dire les prêts et subventions aux organismes de logement social comme les prêts aux salariés, est régulièrement posée et les modalités d’octroi évoluent pour répondre au mieux aux besoins. Que pourra-t-il en rester si l’essentiel des moyens est mobilisé pour financer des politiques publiques ayant un rapport plus éloigné avec le logement des salariés ?
Alors que « l’avenant relance » d’Action Logement vient conforter le rôle du groupe au service du lien emploi-logement (par exemple, prime de 1 000 euros destinée aux jeunes actifs et alternants), les efforts demandés pour soutenir la politique du logement n’ont en effet rien d’anodin dans la mesure où les ressources de la PEEC ne sont pas des fonds publics. L’épée de Damoclès de la budgétisation menace depuis longtemps ce circuit de financement : c’est d’ailleurs l’une des mesures radicales proposée par le « Comité action publique 2022 »[11] mais également par des positions ou textes plus récents.
Dans un État-providence en crise et alors que la pandémie a mis plus que jamais en lumière les inégalités en matière de logement, les pressions de l’État sur Action Logement semblent traduire une vision quasi-exclusivement court-termiste et budgétaire du rôle du groupe. Procéder par à-coups ne conduit pas à la stabilité attendue par les particuliers et les collectivités qui ont besoin de visibilité. L’avenir de la politique du logement mérite pourtant un véritable débat et des choix sociétaux.

Claire Guidi
Mars 2021

[1] Des avenants sont conclus pour différentes raisons : certains viennent préciser des modalités d’application, d’autres ajouter des dispositifs et élargir le champ d’intervention du « 1% logement », ce dernier servant régulièrement de variable d’ajustement au budget de l’Etat.

[2] Source : USH, chiffres-clés du logement social, édition 2020. Sur ces 2,1 millions demandes de logements HLM non encore pourvues, 700 000 sont issues de ménages déjà locataires du parc social.

[3] Livre blanc daté de mars 2010 et publié par Action Logement : « Du 1% Logement à Action Logement. Le logement des salariés au service de l’emploi : qui va répondre demain aux besoins ? ».

[4] Page 31 du livre blanc cité.

[5] La loi PACTE a acté la fin du versement de la PEEC par les entreprises de 20 à 50 salariés. Désormais, seules les entreprises de plus de 50 salariés sont assujetties.

[6] Page 33 du livre blanc cité.

[7] Titre II, article 6 de la Convention du 25 avril 2019 relative au Plan d’investissement volontaire valant avenant à la convention quinquennale 2018-2022 du 16 janvier 2018 entre l’Etat et Action Logement. Texte disponible sur le site de Légifrance.

[8] Dans le cadre du PIV, Action Logement s’est engagé à verser 900 millions d’euros au FNAP (300 millions d’euros par an sur trois ans).

[9] Mission d’information sur Action Logement menée par la Commission des Affaires économiques du Sénat. Extrait de L’Essentiel daté du 17 novembre 2020 et intitulé « Non au démantèlement d’un pilier du logement social ». Sur ce point de la trésorerie, il est également indiqué : « En fin d’année, elle est à son plus haut, les décaissements intervenant en début d’exercice. Le « jaune budgétaire » le reconnaît d’ailleurs. Si l’on va plus loin dans l’analyse, on se rend compte que cette trésorerie est artificiellement globalisée en un seul ensemble alors qu’elle est divisée en plusieurs fonds dans le respect des obligations réglementaires et qu’elle est déjà largement engagée. »

[10] Frouard, Hélène. « Aux origines du 1 % logement : histoire d’un compromis républicain », Revue française des affaires sociales, no. 3, 2005, pp. 55-76.  https://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2005-3-page-55.htm

[11] En octobre 2017, le Premier ministre, Edouard Philippe, a lancé en octobre 2017 le programme « Action Publique 2022 », visant à repenser le modèle de l’action publique.