Logements sociaux : adapter l’offre à la demande actuelle

L’engorgement des centres d’hébergement, malgré un élargissement et une diversification spectaculaire de l’offre pour répondre à la multiplication des nouvelles formes de pauvreté et de handicap social ainsi qu’à l’afflux des demandeurs d’asile, demeure une réalité. Des moyens supplémentaires sont pourtant dégagés chaque année par l’État, mais ils restent toujours insuffisants.
Pour tenter de sortir de ce qui s’apparente à une impasse ou à une fuite en avant, le gouvernement met en œuvre une politique qui privilégie l’accès direct à un logement plutôt que l’approche graduelle classique du parcours vers le logement passant successivement par l’hébergement d’urgence, l’hébergement aidant à la réinsertion, le logement adapté. A cet effet, il a mis en place un plan logement d’abord, annoncé en septembre 2017 par le Président de la République.
Soumis à des injonctions multiples, déjà loin d’être en mesure de loger la totalité des ménages prioritaires au sens du DALO, le parc HLM est néanmoins largement sollicité. On doit toutefois s’interroger quant à sa capacité d’accueillir un nombre nettement plus important de personnes pauvres dans le cadre du logement d’abord, préconisation pourtant émise par la Cour des comptes dans un référé du 20 octobre 2020 [1] , mais impossible à mettre en œuvre à brève échéance, pour les raisons que nous allons évoquer.

La structure du parc locatif social n’est plus adaptée à la demande

Conçu à l’origine pour accueillir des familles, le parc locatif social loge aujourd’hui [2] , plus de personnes seules (41%) que de ménages avec enfants : ces derniers ne représentent plus que 40 % de l’ensemble des locataires, contre 53% en 2004. Au sein du groupe des ménages avec enfants, la part des couples a presque été divisée par deux alors que celle des familles monoparentales croissait fortement.
La réduction de la taille moyenne des ménages est une tendance de fond, observée en France comme à l’étranger depuis plusieurs décennies. Liée notamment à l’allongement de la durée de la vie, elle se manifeste dans le secteur social comme dans les autres segments du parc. Or le parc social, composé pour l’essentiel de logements de trois pièces et plus, est mal adapté à l’accueil de ménages d’une ou deux personnes. Les logements d’une ou deux pièces ne représentent, au total, que 26% du parc [3].

Cette structure est aujourd’hui en total décalage avec celle de la demande. Les statistiques issues du système national d’enregistrement (SNE) montrent que fin 2019, plus de la moitié (52%) des demandeurs (hors demandes de mutations au sein du parc) étaient des personnes seules et 21% des ménages de deux personnes. 57% postulaient pour des logements d’une ou deux pièces.

Les attributions tentent de s’adapter à cette évolution : en 2019, 70% des logements attribués (mutations exclues) l’ont été à des ménages d’une (44%) ou deux (26%) personnes. Mais les logements attribués ne comptent que 9,5% de studios ou chambres et 26% de deux pièces. Près de la moitié de ces ménages sont donc vu attribuer des logements de deux pièces ou plus et une part non négligeable de personnes seules a dû être logée dans un trois pièces.Le prix de cette adaptation, c’est évidemment, pour les locataires, une charge de logement plus élevée qu’elle ne l’aurait été si des logements de taille adéquate, correspondant aux souhaits des demandeurs, avaient pu être attribués. C’est également un surcoût en aide personnelle, puisque le montant de l’APL augmente avec le loyer, lequel, toutes choses égales par ailleurs, est d’autant plus élevé que le logement est plus grand. Enfin, et c’est sans doute le point le plus préoccupant, c’est un obstacle majeur, à l’accueil des ménages pauvres, parmi lesquels la prédominance des personnes seules est encore plus marquée que dans l’ensemble des demandeurs : pour pouvoir les accueillir en masse comme le préconise la politique du « logement d’abord », il n’est pas nécessaire, nous le verrons plus loin, de leur proposer des PLAI, mais il est indispensable de leur attribuer des logements adéquats à leur besoins, en termes de taille.
Le déficit du parc social en petits logements est connu depuis longtemps, mais il n’est devenu patent qu’avec l’institution du SNE et la possibilité d’établir des statistiques fiables sur les demandes et les attributions. Pourtant, les conséquences du constat n’ont pas été tirées : les organismes de logement social continuent à produire une large majorité de trois pièces et plus, et la part dans la production de logements d’une ou deux pièces s’est à peine infléchie, comme le montre le graphique ci-dessous.

Fixation des loyers : « service rendu » ou financement initial ?

Le plan logement d’abord (2018-2022) prévoit de porter la production annuelle de logements PLAI – ceux dont les loyers sont les moins élevés dans la production nouvelle – à 40 000 par an, alors que la production annuelle depuis 2010 est d’environ 15 000 unités. En supposant que cet objectif puisse être atteint, on peut s’interroger sur sa pertinence, car le plan n’émet aucune préconisation quant à la répartition par taille des logements futurs. Or, le critère essentiel pour qu’un logement soit accessible à un ménage pauvre n’est pas le loyer au mètre carré, mais le montant de la dépense de logement à la charge du locataire, après déduction de l’aide personnelle. La question de la fixation des loyers des logements sociaux est récurrente, et les pratiques en ce domaine oscillent depuis l’origine entre différenciation et uniformisation.
Les loyers du parc social sont fixés en fonction du coût des opérations pour l’organisme, lequel dépend des conditions de financement. Le loyer est donc, toutes choses égales par ailleurs, d’autant plus bas que la part des aides dans le financement est plus importante. La raison d’être de cette pratique procède du constat que les loyers de marché sont trop élevés pour les ménages les plus modestes. Il faut donc pouvoir proposer des logements à des loyers inférieurs, et cela n’est possible qu’avec des aides publiques.
Cette logique était celle qui prévalait avant la réforme de 1977, c’est-à-dire en l’absence d’une aide personnelle généralisée, accessible à tous les ménages sous seule condition de ressources, nouveau régime qui devait mette fin à la ségrégation de l’offre en fonction du revenu. Logiquement, elle aurait donc dû être abandonnée progressivement à partir de 1978 et devenir totalement caduque vers 1995. Cela n’a pas été le cas, comme en témoigne la création des PLAI. L’APL a, certes, permis – avec l’aide de la Palulos – une augmentation des loyers du parc existant justifiée par des travaux d’amélioration, mais elle n’a pas entraîné une « remise en ordre générale » des loyers fondée sur le « service rendu », encore moins sur une référence aux loyers de marché. L’existence d’écarts de loyer importants, souvent sans lien avec la « qualité » du logement au sens large (i.e. incluant son environnement), milite pourtant pour un nouvel ordonnancement. Bien que cet état de fait soit unanimement reconnu, les différentes tentatives pour y remédier ont jusqu’ici toutes avorté. Elles étaient censées se faire à masse constante, c’est-à-dire que les augmentations devaient être compensées par des baisses d’un montant équivalent. Comme il n’est guère envisageable d’augmenter brutalement le loyer des locataires en place, le processus n’aurait pu être que très progressif, au rythme de la mobilité des locataires qui, comme chacun sait, est réduite dans le parc social. De plus la notion de « service rendu » est floue. Doit-elle, notamment, prendre en compte la localisation des logements, qui, sur le marché libre, détermine largement le niveau du loyer ? Si tel est le cas, la division du territoire en quatre zones de prix suffit-elle à rendre compte de la valeur de la localisation ?
Ces considérations rapides suffisent pour comprendre les obstacles qui s’opposent à la démarche, dont nous allons exposer brièvement les vicissitudes.

Les tentatives de réforme

L’affaire commence avec le conventionnement global, sous forme d’expérimentation en 1997 [4], qui visait à une remise en ordre des loyers à masse globale constante, en fonction du service rendu. La loi du 13 août 2004 [5] fait passer le conventionnement global du stade expérimental à une procédure de droit commun, mais toujours facultative, dans le cadre de la mise en place des conventions de patrimoine. La loi Molle de 2009 substitue à ces dernières les Conventions d’utilité sociale (CUS) d’une durée de six ans. Dans ce nouveau cadre, toujours à titre facultatif, l’organisme se voit accorder la possibilité de procéder à la Remise en ordre des loyers maximaux (ROLM) en fonction du service rendu. Ce n’était qu’à l’occasion du premier renouvellement de la convention que la ROLM était censée devenir obligatoire.
Mais l’ordre des choses va encore changer. La loi « Égalité et citoyenneté »[6] proroge d’un an la durée initiale des CUS de première génération au-delà de la date prévue, qui était 2016. Elle fixe aussi et surtout un nouveau calendrier et un nouveau cadre. Les CUS [7] dites « de deuxième génération » diffèrent de la version précédente (2011-2017) sur divers points, mais surtout la loi substitue à la ROLM la Nouvelle politique des loyers (NPL), qui reste optionnelle et vise à rééquilibrer le peuplement, hors QPV, en faveur des plus modestes en permettant l’application de loyers adaptés. La novation réside dans le fait que les modulations dépendront grosso modo des ressources de l’occupant et non plus du service rendu. La raison principale de ce retournement procède de l’incapacité des acteurs à faire accepter par les collectivités locales concernées des hausses substantielles de loyer pour les opérations les mieux classées en termes de services rendus, contrepartie des baisses accordées pour les opérations les moins bien classées. Dans le cadre de la NPL, l’organisme compense les baisses par des hausses au sein du même immeuble ou groupe d’immeubles. Ces dispositions s’appliqueraient uniquement lors de la relocation, ce qui exigera beaucoup de temps (dix ans au moins) avant produire un effet tangible sur l’ensemble du parc. Mais, attention, cette nouvelle politique des loyers (NPL) reste toujours facultative ! Ces adaptations doivent se faire évidemment dans le respect de la règle d’or de toute remise en ordre des loyers : s’effectuer « à masse constante ». En clair, toute hausse doit être compensée par une baisse.
En résumé, la ROLM facultative devait devenir obligatoire à l’occasion du renouvellement des CUS en 2018. Si tel avait été le cas, cela aurait été l’aboutissement d’un long processus de maturation aux effets considérables. La loi « Égalité et Citoyenneté » de 2017 marque au contraire une rupture (définitive ?) en mettant fin à la ROLM et au classement des immeubles en fonction du service rendu et laisse sa place à une politique toujours facultative dite de modulation. Ce ne sont pas les débats houleux, depuis la fin 2017, sur la mise en place de la Réduction de loyer de solidarité (RLS), à fin d’économies sur l’APL, qui sont de nature à faire progresser ce dossier.

L’accessibilité financière du parc locatif social

Les loyers

Les loyers des logements sociaux diffèrent donc en fonction, notamment, de leur localisation (le territoire est découpé en quatre zones) et de leur financement initial (HLMO, PLA/PLUS, PLAI, PLS). C’est ce second facteur qui nous intéresse ici.
En prenant pour exemple la zone I (l’agglomération parisienne, hors Paris et les communes limitrophes), on constate que les loyers médians s’étagent, selon le mode de financement initial, entre 5,4 €/m2 et 10,4 €/m2, c’est-à-dire presque du simple au double. Si l’on restreint l’observation aux modes de financement principaux, l’éventail se resserre quelque peu. Comme le montre le tableau ci-dessous, les logements les moins chers sont les HLMO, construits pour l’essentiel entre 1965 et 1979. Les loyers des PLAI sont à peu près au même niveau pour les petits logements et supérieurs à partir du trois pièces.

Le loyer est évidemment d’autant plus élevé que la taille du logement augmente. Cette remarque, qui semble triviale, est pourtant essentielle, car le critère d’accessibilité financière à un logement n’est pas le loyer au mètre carré, mais la somme restant à la charge de l’occupant, une fois l’APL déduite. Or le montant de l’APL n’augmente plus à partir d’un loyer plafond, lequel est fixé en fonction de la composition du ménage occupant, et non des caractéristiques du logement, principalement la taille. Par exemple, pour une personne seule en zone 1, le loyer plafond est de 296,82 € : si le loyer effectif est supérieur, le dépassement est intégralement à la charge du locataire. Pour éviter que cela se produise, il est donc essentiel que le logement attribué ne soit pas surdimensionné par rapport au besoin du ménage.

La charge de logement : impact de l’APL et de la taille du logement

Comme le montre le graphique ci-dessous, l’APL permet d’abaisser considérablement la charge de logement pour les personnes à très faibles ressources : pour une personne seule occupant un studio, le montant mensuel restant à charge est de l’ordre de 40 € lorsque le revenu annuel est inférieur à 4 000 €. Il augmente ensuite avec le revenu pour atteindre 280 € environ, pour un logement PLAI ou HLMO et 330 € pour un PLUS.

On voit également qu’en-deçà du seuil de pauvreté :
– il n’y a guère de différence entre PLAI, HLMO et PLUS, au prix d’évidemment d’un montant d’APL plus élevé dans le dernier cas ;
– en PLAI et en HLMO, le reste à charge est du même ordre pour un deux pièces que pour un studio, là aussi grâce à l’APL. Il est en revanche plus élevé pour un PLUS.
Au-delà du seuil de pauvreté, les écarts se creusent entre PLAI et HLMO d’une part, PLUS d’autre part, mais aussi en fonction de la taille du logement : ainsi, pour un PLAI, le reste à charge passe de 274 à 321 €.
Or les ménages relevant de la politique du « logement d’abord » comprennent une écrasante majorité de personnes seules : en Ile-de-France, la part de personnes seules parmi les ménages admis en centres d’hébergement était de 82% en 2018 et de 67% en 2019, selon l’enquête « une nuit donnée » conduite en Ile-de-France par la Direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement (DRIHL)[8].
De ce rapide examen ressortent deux conclusions :
– le PLAI allège significativement la charge de logement des ménages modestes, mais pas celle des plus pauvres ;
– pour que la charge des ménages pauvres soit minimale, il faut que les personnes seules soient logées dans des studios ou des deux pièces.

L’accueil en nombre de ménages à très faibles ressources suppose une restructuration du parc.

L’accroissement du nombre absolu et relatif [9] des ménages d’une ou deux personnes constitue le trait fondamental des évolutions démographiques à venir dans notre pays, sous l’effet principalement du vieillissement. Si rien ne change dans la structure de l’offre de logements sociaux, le déphasage avec la demande ne peut donc que s’accentuer. A cet égard, la mise en place de la RLS, imposée aux organismes, n’est d’aucun bénéfice. Cette mesure n’a pas d’autre objectif que budgétaire : la baisse de loyer entraîne une baisse à peu près équivalente de l’APL, ce qui se traduit par une économie pour l’Etat. Une réorientation de la construction, même à supposer que l’on ne produise plus aucun logement de plus de deux pièces, y suffirait à peine. Dans l’hypothèse d’école d’un accroissement net de l’offre de 100 000 logements par an, chiffre considérable, qui serait composé exclusivement de logements d’une et deux pièces,[10] la part de ces petits logements dans l’ensemble du parc social atteindrait dans 30 ans 55%, soit à peu près le pourcentage actuel de la demande.
Deux voies d’adaptation complémentaires s’imposent : un recours beaucoup plus intensif à la démolition-reconstruction, qui aujourd’hui avoisine les 10 000 à 12 000 logements par an ; une restructuration du parc pour remplacer les grands logements, qui ne correspondent plus à la demande, par des plus petits.
Une telle transformation de logements de trois pièces et plus en une ou deux pièces, aujourd’hui anecdotique au plan quantitatif, présente deux avantages : loyer et reste à charge moins élevé et augmentation du nombre de logements. Avec deux trois pièces de 63 m2, on peut faire trois studios ou deux pièces de taille raisonnable (35 + 35 + 56 m² par exemple[11]), ce qui permet d’accueillir plus de ménages dans le même espace. Une telle opération, nécessairement coûteuse, contribue à la densification des habitants, sans modifier les dimensions du bâti et sans surcoût foncier ou d’aménagement. Pour autant, la restructuration de l’existant se heurte à de nombreux obstacles techniques (impossibilité dans certains cas de réaliser un ascenseur, structure des immeubles, etc.) et financiers (contrairement à la réhabilitation, elle ne peut se faire que dans des logements inoccupés et entraîne donc un manque à gagner). En l’absence de données fiables, il est difficile de dépasser le simple constat qu’une adaptation du parc à la demande exigera, outre un nombre élevé de restructuration de logements existants, de recourir plus massivement qu’aujourd’hui à la démolition reconstruction.
Une telle politique, dans ces deux volets, qui s’apparente par les volumes et les coûts à la remise à niveau du parc existant à partir des années 1980, sera à n’en pas douter coûteuse et devra s’inscrire dans la durée. Raison de plus pour s’y atteler au plus vite.

Comment y parvenir ?

Une solution pourrait être de demander aux organismes de logement social de s’engager sur des quotas d’attributions de logements à bas loyers pouvant accueillir des ménages démunis. Ainsi, un organisme ne disposant pas d’un nombre suffisant de studios pour accueillir son quota de personnes seules pourrait leur attribuer des logements de deux, trois ou quatre pièces, mais au prix d’un studio ou d’un T1. Des conventions fixant des objectifs précis pourraient être prévues à cet effet. En contrepartie, l’organisme serait exempté de la RLS.
Outre qu’une telle mesure constituerait une puissante incitation à la restructuration du parc de grands logements, elle permettrait de faire de la RLS un véritable outil de la politique du logement, ce qu’elle n’est pas aujourd’hui. En effet, l’Etat est actuellement le seul bénéficiaire, par le biais de la diminution de l’APL versée, de la baisse de loyers, par ailleurs peu ciblée, qu’elle impose. Les locataires n’en tirent aucun avantage, qu’ils soient démunis ou relativement aisés. Dans le schéma proposé, elle se transformerait en un malus appliqué aux organismes qui refuseraient de s’engager dans la démarche vertueuse de l’accueil de petits ménages à très faibles ressources.
La mise en œuvre d’une telle mesure supposerait, évidemment, que des moyens de financement ad hoc soient mis à la disposition des organismes : une enveloppe de prêts de long terme financés sur la ressource du livret A pourrait être mise en place à cet effet par la Caisse des dépôts.
Cette possibilité de sortir de la RLS dans sa forme actuelle nous paraît à la fois plus réaliste et surtout socialement plus utile qu’une hypothétique amélioration de leurs performances de gestion pour en diminuer ou compenser le coût. On peut en effet être sceptique sur son efficacité à cet égard, d’autant qu’elle s’applique de façon indifférenciée, quelles que soient les performances des organismes, que l’on a d’ailleurs la plus grande difficulté à mesurer. S’il existe, c’est vraisemblable, des marges de progression dans les méthodes de gestion, l’incitation à la baisse des coûts ne peut être effective que si elle s’appuie sur des audits individuels et s’inscrit dans le long terme, dont les méthodes de réalisation restent encore à mettre au point.

Jean Bosvieux et Bernard Coloos
Novembre 2021

[1] La politique en faveur du « logement d’abord », Référé de la Cour des comptes du 20 Octobre 2020. Voir également article de Jean Bosvieux du 02/02/2021 Politiquedulogement.com.

[2] Source : enquête logement 2013.

[3] Source : RPLS 2019.

[4] Protocole signé entre l’État et l’UNFOHLM en 1997.

[5] N° 2004-809 relative aux libertés et responsabilités locales. Voir à ce sujet : Marc Prévot et Bernard Ailleret. Mission d’expertise sur le conventionnement global des organismes. Rapport N° 2003-0213-01, août 2014. Conseil Général des Ponts et Chaussées, 38 pages + annexes. Les auteurs notent tout à la fois que l’expérimentation a eu un champ trop limité pour qu’un bilan valable puisse en être tiré, que les modulations ont pour l’essentiel affecté la grille des loyers au sein d’un même immeuble et non pas entre immeubles, et enfin que « le nouveau conventionnement a généralement abouti (…) à une baisse des loyers plafonds (et éventuellement des loyers réels) dans les quartiers les moins favorisés et, dans peu de cas, à une minoration dans certains des logements des meilleures catégories (…)» (page 18)

[6] Loi du 28 janvier 2017.

[7] Instruction du 12 juillet 2017, relative à la mise en œuvre de la deuxième génération des CUS, publiée le 24 août 2017.

[8] « Les personnes accueillies dans le dispositif hivernal en Ile-de-France », Lettre des études de la DRIHL personnes., décembre 2019. Selon cette étude, la baisse de la part des personnes seules entre 2018 et 2019 peut être en partie expliquée par la mise en place d’un dispositif supplémentaire de mise à l’abri des familles.

[9] On ne dispose que d’un exercice chiffré sur la période 2005/2030. CF A Jacquot.

[10]> Il a fallu approximativement quelques 65 ans pour constituer le parc actuel, soit en moyenne 75 000 logements par an. Un parc qui croit de 100 000 par an en net s’entend après déduction des démolitions et tout ou partie des ventes, soit un total de quelques 20 000 logements par an !

[11] Chiffres à titre indicatif car ces calculs sont faits notamment hors création des accès aux nouveaux logements.