Projet de loi logement : effet d’annonce… et après ?

La crise du logement, dans notre pays comme dans la plupart des pays de l’OCDE, s’aggrave et fait la une des médias. La hausse des prix de l’immobilier et l’augmentation sensible de la pauvreté, dans un contexte de métropolisation croissante, en sont les causes principales. Après de nombreuses années où les choix politiques furent dictés par le souci de réduire l’engagement budgétaire, au motif que notre pays dépensait pour le logement beaucoup plus que nos principaux partenaires européens, le gouvernement parle désormais d’urgence nationale et écrit « depuis 25 ans, les Français ont perdu l’équivalent de 25 m² de pouvoir d’achat (…). Le constat est sans appel : le marché est grippé, les taux d’intérêt restent élevés et l’accès au logement est devenu un obstacle majeur pour des millions de Français »[1].

C’est pourquoi le gouvernement a proposé une loi logement, avec l’ambition affichée de « bâtir plus vite, bâtir mieux, bâtir pour tous ». Il ne s’agit rien de moins que d’« apporter des réponses concrètes à des millions de Français dès maintenant ».

Les mesures envisagées concernent les différents aspects de l’offre de logements. Il est clair, toutefois, que le secteur locatif social, dont il n’est pas directement question dans le projet de loi, joue à cet égard un rôle primordial. Il convient donc de s’interroger sur les marges de manœuvre dont il dispose et sur les moyens de les mettre en œuvre.

 

Ce que dit le projet de loi

En résumé, les annonces sont les suivantes :

 

• lancement d’un troisième programme de renouvellement urbain qui sera ouvert « aux territoires ruraux et à la France des sous-préfectures trop souvent oubliés » ;
• mise en place d’outils pour accélérer les procédures et mettre fin aux blocages afin que les projets de construction décidés par les élus puissent être livrés dans le temps d’un mandat municipal. Des opérations d’intérêt local (OIL) seront créées. Il était proposé que, dans ce cadre, l’avis des ABF soit non contraignant mais le Conseil d’État a jugé  cette disposition  non opportune et proposé de maintenir l’avis conforme[2], avis non suivi par le Sénat en première lecture[3];
• renforcement du dispositif fiscal du bailleur privé avec extension aux maisons individuelles, abaissement du seuil de travaux dans l’ancien de 30 à 20 % et enfin allègement des exigences thermiques qui étaient initialement d’atteindre la classe A ou B du DPE. Le dispositif sera désormais accessible à partir de la classe D, mais l’introduction de l’obligation d’installer un chauffage électrique posera des problèmes souvent insolubles en collectif ;
• possible remise sur le marché des logements classés énergétiquement F ou G, à condition que des travaux soient engagés dans un délai limité[4] (trois ans pour les maisons individuelles, cinq ans pour les copropriétés) ;
• hausse possible des loyers maximaux dans les conventions des logements locatifs sociaux, dans la limite des plafonds légaux, en contrepartie soit d’investissement des bailleurs dans la rénovation des logements, soit de hausse importante de la production nouvelle de logements très sociaux de l’organisme ;
• renforcement par diverses dispositions très techniques des prérogatives et compétences des délégataires des aides à la pierre, énième étape et certainement pas la dernière d’un processus qui s’inscrit dans le cadre de ce que les techniciens appellent la « déconcentralisation » ;
• délégation des compétences de l’État en matière de DALO et de gestion du contingent d’attributions de l’État[5], à titre expérimental et au profit des communes volontaires membres d’un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de logement et d’habitat ;
• renforcement du rôle des maires dans les attributions des logements sociaux et clarification des compétences en matière d’habitat, dans le cadre d’un nouvel acte de décentralisation visant à remettre la décision au plus près du terrain.

 

Ces annonces appellent quelques commentaires et interrogations au regard de l’objectif affiché de répondre à la crise du logement.

 

Quelques commentaires

Des questions concernant les quartiers et le financement pour l’Anru 3

La décision de lancer le programme « ANRU 3 » pour « la période 2030-2040 » était très attendue par tous les acteurs de la politique de la ville, à commencer par le monde Hlm. Il convient de rappeler que l’ensemble des opérations du deuxième programme de l’ANRU, dit « NPNRU », est aujourd’hui engagé et devrait s’achever en 2032. L’annonce d’une suite apparait donc opportune, tant au plan du calendrier que des besoins. Il reste toutefois à en préciser les contours (zones concernées, opérations éligibles, etc.) et surtout le financement, « sachant que l’État a, pour l’instant, versé moins de 10 % de la somme promise pour le financement du NPNRU »[6]. Sur tous ces sujets, il faudra attendre au moins l’automne pour avoir des précisions, sachant que les décisions, s’agissant de la participation financière de l’État, n’interviendront qu’après l’élection présidentielle de 2027. Le Conseil d’État  note d’ailleurs dans ses observations que la programmation financière revêt un caractère indicatif et ne saurait lier le législateur financier[7].

Une inquiétude forte, compte tenu des annonces faites, porte sur le ciblage géographique du programme. Si 80 % des projets seront réalisés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, 20 % concerneront désormais des territoires de villes moyennes affectées par « un mouvement nouveau de pauvreté ». Or, il existe déjà des programmes pour les villes moyennes (Action Cœur de Ville ou Petites Villes de Demain). Comment le 3^ème PNRU s’articulera-t-il avec eux ? Va-t-il s’y ajouter ou se substituer à eux ? Ce n’est pas précisé, et on peut craindre qu’au final les moyens globaux s’inscrivent à la baisse.

 

Sur le volet simplification

Vouloir réduire les délais d’instruction administrative des programmes de construction constitue indéniablement un objectif louable au vu des dérives actuelles.  Aujourd’hui, certaines opérations mettent parfois 15 ans ou plus pour aboutir. À ce titre le projet de loi devrait introduire de nouveaux outils pour faciliter la réalisation des « projets décidés par les élus » :

• Urgence Relance Logement (URL) ouvrant la possibilité de procédures accélérées pour les projets « portés par les maires » et validés par les préfets ;
• réduction des délais et des recours abusifs pour mettre fin aux blocages systématiques.

Pour utiles que puissent être ces outils, ils seront sans effet sur l’un des principaux facteurs de ralentissement : les procédures mises en place par les collectivités locales (chartes notamment) qui s’ajoutent aux règles nationales. Un deuxième facteur est l’oreille plus qu’attentive que les élus portent à la résistance des populations aux opérations de construction, en particulier si elles induisent une densification réelle ou supposée.  Dans un tel contexte, quel sens faut-il donner à la formule « portés par les élus » ?  On peut imaginer, sans certitude, qu’il s’agira d’opérations bénéficiant d’aides, financières ou en nature, d’une ou plusieurs collectivités territoriales.

Enfin, la lutte contre la réduction des recours abusifs est une antienne qui, dans plusieurs lois, s’est traduite par des mesures sans grande efficacité à ce jour.  Quels nouveaux moyens sont-ils envisagés pour y mettre fin (sans pour autant éliminer la possibilité de recours car ils ne sont pas tous abusifs) ? On attend avec impatience de les connaître.

 

Du développement de l’offre locative privée

Les allégements apportés au régime fiscal de l’investisseur privé sont bienvenus mais ne répondent que très partiellement aux critiques formulées dès l’origine du dispositif par les professionnels. Le Sénat est allé quant à lui beaucoup plus loin dans la levée des exigences en supprimant l’obligation de travaux de 20% et l’interdiction des chaudières à combustibles fossiles : les obligations restantes seraient que « les logements dont la performance énergétique est classée G atteignent la note E et que les autres atteignent la note D »[8]. Il est à craindre, compte tenu des coûts de travaux, que même dans une telle configuration, l’impact quantitatif réel resterait modeste. Le Conseil d’État précise d’ailleurs avec justesse que ce dispositif fiscal temporaire ne peut être qualifié de statut de bailleur privé, qui reste une question sans réponse et abordée sous le seul prisme de la nécessité de détourner l’épargne des ménages de l’immobilier au profit des placements dits d’avenir, collectifs plus risqués.

Sur le sujet des passoires thermiques, l'adoption du projet de loi permettra de relouer les logements classés "passoires thermiques", avec des étiquettes classées F et G dans l'échelle du diagnostic de performance énergétique (DPE)[9], sous réserve d’un engagement du propriétaire à réaliser des travaux d’amélioration pour atteindre le classement en E. À noter que là encore le Conseil d’État a fait preuve de réalisme en ramenant ce délai à cinq ans pour tous les logements, individuels ou collectifs. Il aura fallu huit ans pour que la raison l’emporte, que l’effet négatif des dispositions de la loi « Climat et résilience » sur l’offre locative, au regard notamment des besoins des ménages les plus jeunes, les plus modestes et les mobiles, soit enfin mesuré. Nous verrons dans l’avenir ce qu’il en sera des effets des obligations de travaux.  En ce domaine, nous ne sommes pas, loin de là, dans la situation d’une loi d’équilibre[10].

 

Un nouvel acte de la décentralisation ?

Le gouvernement use là d’une rhétorique singulièrement audacieuse car on pourrait, au contraire, voir un recul dans ces nouveaux pouvoirs donnés aux maires. En effet, les réformes précédentes visaient, avec un succès certain, à renforcer le rôle des intercommunalités pour élaborer des politiques de l’habitat et les mettre en œuvre. Accroître les pouvoirs des maires dans le domaine du logement ne peut qu’être contreproductif, notamment quand il s’agit des attributions de logements sociaux. C’est en effet prendre le risque d’un développement du clientélisme et surtout de l’éviction, pour motifs plus ou moins arbitraires, de populations sans attache locale.

Le risque est d’autant plus élevé que les listes d’attente pour l’accès au logement social ne cessent de s’allonger. Là encore le Conseil d’État a souligné les risques et la complexité des dispositions prévues par le projet de loi.

Ce projet de loi ne prétend pas résoudra à lui seul la crise du logement. Il convient néanmoins de s’interroger, au-delà de l’appréciation sur son utilité immédiate, sur l’existence ou non de marges de manœuvre afin de développer l’offre locative sociale, alors même que les listes d’attente ne cessent de s’allonger.

 

Développer le logement abordable pour tenter de réduire les effets de la crise

Priorité au logement locatif abordable

Les mesures de développement et/ou de préservation de l’offre locative privée auront un effet plus que limité, quant à la satisfaction des besoins de logement de nos concitoyens. Une grande loi logement aurait pu être l’occasion d’amorcer la mise en place d’un statut fiscal du bailleur privé, reconnaissant la fonction économique de cette activité, seule à même de corriger les biais et handicaps actuels de la location nue de longue durée au regard d’autres formes de location (meublés, Airbnb, location saisonnière, bail civil, etc.).

Quoi qu’il en soit, ces mesures mettront du temps à produire un effet tangible. Au moment où l’accès à la propriété s’avère problématique pour un nombre croissant de ménages, le développement de l’offre locative apparait comme le levier prioritaire. Or les annonces faites ignorent ou presque la question du développement de la production de logements locatifs sociaux. Certes, on ne touche pas aux obligations de la loi SRU, contrairement à ce que l’on aurait pu craindre à la lecture de certaines déclarations. Mais, hors ANRU et l’annonce de majoration éventuelle du loyer des nouveaux locataires à certaines conditions, le plan logement laisse de côté la question des moyens financiers des organismes pour assurer un haut niveau d’investissement, indispensable pour développer l’offre et mettre à niveau le parc au regard des exigences de la loi Climat et résilience et les objectifs de la SNBC (Stratégie Nationale Bas Carbone).  On notera à ce titre que le 20 janvier 2026, le Sénat a adopté en première lecture, avec modifications, la proposition de loi visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction, texte qui prévoit notamment de construire au moins 120 000 logements locatifs sociaux par an.  Ce texte n’a pas été suivi d’effet à ce stade et reste bloqué dans les méandres parlementaires.

Or, selon la Banque des Territoires, « […] la situation financière des bailleurs sociaux ne permet pas d’assurer à la fois un niveau soutenu de production de logements neufs (79 000 logements moyens sur la période 2031 – 2063) et d’atteindre dans le même temps la neutralité carbone de l’ensemble du parc social à l’horizon 2050, l’objectif n’étant [au rythme actuel] atteint qu’à 60 % en 2050, en dépit d’investissements conséquents en termes de réhabilitations thermiques et carbones »^[11]. Cette estimation est obtenue alors même que l’exercice :

 

• ne prend pas en compte la part de fonds propres alloués au logement locatif intermédiaire^[12] (LLI), qui s’impute nécessairement sur celle affectée à la production de logements les plus sociaux. Ce choix paraît d’autant plus contestable si l’équilibre financier des opérations LLI exige un taux élevé de fonds propres (point souvent évoqué mais qu’aucune statistique disponible permet de valider ou d’invalider) ;
• retient un niveau de vente de « 10 000 logements en 2024, avant de remonter à 12 000 logements en 2025, puis reviendrait à un volume de 14 000 logements vendus par an à partir de 2026 et sur toute la période »^[13]. Ces chiffres paraissent exagérément optimistes puisque selon l’ANCOLS, « après un pic en 2021 à plus de 13 000 ventes, deux années consécutives de baisse ont été enregistrées, conduisant à un total de près de 11 000 ventes en 2023. Ces ventes représentent environ 0,2 % du parc social en 2023 »[14]. ;
• prolonge le montant de la réduction de loyer de solidarité (RLS) à 1,3 milliard par an (1,1 milliard en 2025). On sait que la loi de finances pour 2026 a réduit le niveau de la RLS à 900 millions d’euros, mais dans le même temps la contribution au Fonds national des aides à la pierre (FNAP) se voit rehaussée à 275 millions d'euros, contre 75 millions d'euros en 2025. Il semble donc que l’hypothèse retenue par la banque des territoires de 1,3 milliard/an surestime de 200 millions le prélèvement RLS.

 

De l’existence ou non de marges de manœuvre

Il convient dès lors de s’interroger sur l’existence ou non de marges de manœuvre financières autres qu’une diminution des prélèvements (peu probable), qu’un accroissement des ventes (idem) ou qu’une hausse significative de la masse des loyers[15].

 

La première éventualité renvoie à la trésorerie des organismes. Après plusieurs années de hausse, cette dernière a fortement baissé en 2023 (- 3,9 milliards d’euros par rapport à 2022, point haut)[16]. La réduire à 6 mois de couverture de charges courantes permettrait de mobiliser 4 à 5 milliards d’euros.  Aux prix actuels et aux conditions moyennes de financement, cette somme permettrait de produire 60 000 logements. Cette opération est toutefois non reproductible et ne permet pas de répondre aux besoins au long cours du monde Hlm. Dans le même ordre d’idées, il serait intéressant d’être en mesure de calculer les marges de manœuvre en fonds propres associées à un arrêt ou à une réduction de la production de LLI, voire de logements financés par des prêts locatifs sociaux (PLS), qui s’adressent à une clientèle relativement aisée. Diminuer la production de PLS et de LLI, dont les montages apparaitraient fortement consommateurs de fonds propres, permettrait vraisemblablement d’augmenter de façon significative la production de logements vraiment sociaux (PLAI et PLUS).  Faute de données disponibles sur les plans de financement, un chiffrage n’est pas possible. On sait simplement qu’en 2024, 32 000 logements PLS ont été financés[17] et que 37 534 logements LLI ont été déclarés, soit + 30 % par rapport à 2023[18]. Depuis 2014, ce sont 155 933 logements locatifs intermédiaires qui ont été engagés, dont 53 % ces trois dernières années et 24 % pour la seule année 2024. Plus largement, il serait du plus grand intérêt de réinterroger les priorités dans la production. Faut-il privilégier la mise à niveau du parc existant, en y intégrant les dimensions accessibilité et confort d’été ? Faut-il au contraire mettre l’accent sur la production de logements neufs ? Là encore, on manque cruellement d’éléments d’évaluation et de critères de choix objectivés.

 

La seconde a trait à la réduction des coûts de gestion. À cet égard, une étude statistique effectuée par l’ANCOLS dans son rapport public annuel de contrôle de 2017, publié en décembre 2018, avait comparé les coûts de gestion d’organismes toutes choses égales par ailleurs. Si tous les organismes présentaient un coût de gestion semblable à celui de l’organisme comparable le plus performant, le secteur pourrait réduire de 20 % son coût global soit un ordre de grandeur aujourd’hui de 1,5 Mds€. Soulignons cependant que selon les rapports de contrôle plus récents de l’ANCOLS, les coûts de gestion sont en baisse (+0.2 md€ de 2019 à 2023 en euros constants, soit +2.5 % en 5 ans et -2.9% par logement[19]). En tout état de cause, de meilleures performances en ce domaine, pour souhaitables qu’elles soient, ne se feront sentir que dans le temps long et ne peuvent qu’être facilitées par la poursuite d’une politique active de rapprochement des organismes.

 

La troisième concerne la mobilisation de la capacité d’endettement du secteur. Dans une note du rapport public annuel de contrôle 2018 de l’ANCOLS[20], publiée en septembre 2019, un calcul illustratif montrait que les marges de manœuvre du secteur en matière d’endettement étaient très significatives, de l’ordre de 122 milliards d’euros, dès lors que l’on admet d’une part que la durée de vie résiduelle physique des logements est bien supérieure à la durée résiduelle d’amortissement comptable, soit 24 ans, d’autre part des hypothèses raisonnables de taux d’intérêt. "Sur la base d’un coût moyen de 150 000€ par logement […] cette capacité potentielle […] permettrait la réalisation sans subvention ni emprunt spécifique de 815 000 logements neufs […]".

Ces chiffres peuvent certes donner le tournis et apparaître très théoriques, mais ils illustrent la capacité d’endettement du monde Hlm à la tête d’un parc immobilier de plus de 5 millions de logements d’âge moyen de 42 ans donc largement amorti et, faut-il le souligner, avec un taux de recouvrement des loyers entre 98 et 99 %, ce qui a de quoi rassurer tout prêteur potentiel. D’autant que le ratio d’endettement a récemment diminué de 1,3 point (de 43.7 % en 2019 à 42.4% en 2023[21]).

Il serait toutefois hasardeux de se lancer dans cette voie sans prendre en compte la diversité des situations des organismes, sachant que l’essentiel des investissements est le fait d’une trentaine d’organismes. Sauf donc à envisager des mécanismes solides de péréquation et/ou un réveil des « endormis »[22], il est primordial de s’assurer que ces derniers ne buttent pas sur « le mur de la dette » avant de se lancer dans une politique dynamique d’endettement pour répondre aux besoins (de nombreux facteurs sont d’ailleurs à prendre en compte, voir à titre d’exemple encadré). Comme pour la trésorerie, il n’existe pas de recette miracle. Augmenter massivement l’endettement offre des marges de manœuvre réelles en termes de production, mais une telle opération conduirait à une mobilisation supplémentaire de fonds propres, à proportion du surplus de production.  Outre que le processus n’est pas reproductible, il conduirait donc à une dégradation durable de la situation financière des organismes, sauf à imaginer une baisse des taux des prêts, au détriment des résultats des fonds d’épargne (Livret A, LDDS, etc.) gérés par la CDC. Cela renvoie une fois de plus à la question de l’engagement budgétaire en faveur du logement.

 

 

À l’heure où la capacité d’endettement de l’État est en tension, où le déficit budgétaire dépasse les 5 % du PIB et où le besoin en logements locatifs sociaux est si criant, la question de la capacité d’endettement des organismes, en veillant à poursuivre le mouvement amorcé de contrôle des coûts de gestion, mérite un examen approfondi et une évaluation sérieuse, impliquant l’ensemble des parties avec au premier plan le couple Trésor-CDC.

On le voit, dans son état actuel il y a peu à attendre d’un projet qui se limite pour l’essentiel à l’utilisation de vieilles recettes et ne prend pas la peine d’explorer les marges de manœuvre qui pourraient permettre de relancer la production de logements vraiment sociaux. Comme beaucoup d'autres avant lui, il s’agit d’un texte fourre-tout, et en aucune manière d’un texte refondateur. Le parcours parlementaire va sans doute l’enrichir, durcir ou altérer certaines mesures, notamment les plus politiques.

Il est fort à craindre, cependant, que la loi qui découlera de ce projet, loin de satisfaire les attentes des Français, renforce encore un peu plus leur défiance à l’égard de la parole publique. À l’approche de l’élection présidentielle, il serait surprenant que la question de la vente HLM ne resurgisse pas dans le débat. Une récente tribune dans les Échos propose d’ailleurs de vendre le parc social au privé pour financer les retraites[23], sans se soucier du fait que ce genre de démarche a fait la preuve de sa nocivité, comme l’atteste l’expérience de l’Allemagne où Länder et municipalités, après avoir vendu leur parc locatif social, le rachètent[24].

 

Bernard Coloos
Septembre 2026

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[1] Communiqué de presse des Ministères Transition écologique, Aménagement du territoire, Transport, Ville, Logement publié le 23 avril 2026

[2] Dépêche AEF N° 753394 du 30 juin 2026 par Elodie Raitière

[3] Le Sénat adopte un projet de loi sur le logement, par Claire Ané, page 13, Le Monde du 11/07/2026.  Voir l’article pour les autres diverses dispositions.

[4] Le texte parle d’engagement ferme et opposable.

[5] À l’exception des logements réservés aux agents civils et militaires

[6] Logement : Sébastien Lecornu annonce « la troisième génération » de renouvellement urbain, Le Monde du 24 avril 2026 par Louise Couvelaire

[7] Voir Avis du Conseil d’État https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-sur-un-projet-de-loi-visant-la-relance-et-la-decentralisation-du-logement et Dépêche AEF Op. Cit

[8] Le Monde du 11/07/2026 Op. Cit.

[9] La législation actuelle édicte que les logements G sont déjà concernés par l’interdiction de location à échéance du bail et, à partir de 2028, les F auraient également dû être rénovés pour être loués. Passoires énergétiques : Sébastien Lecornu souhaite réautoriser leur location, sous conditions

[10] Le Sénat a d’ailleurs adopté une dispense de travaux de mise en conformité si ceux-ci présentent des coûts manifestement disproportionnés par rapport à la valeur du bien. Le Monde du 11/07/2026 Op. Cit.

[11] Perspectives – L'étude sur le logement social, édition 2025 Banque des territoires Page 52

[12] Op. Cit. Page 43

[13]Op. Cit.  Page 40 - La plus-value comptable par logement vendu (hors capital restant dû) est estimé environ 83 000 K€ en moyenne en 2024

[14] Juin 2025, ANCOLS, https://www.ancols.fr/publications/statistiques-etudes/les-ventes-de-logements-sociaux

[15] Ce qui laisse néanmoins toujours pendante (depuis près de 30 ans !) la question de la remise en ordre des loyers HLM.

[16] Pages 52 et 55 ANCOLS Panorama du logement social 2025

[17] Sur un total hors LLI de 85 000 décisions de financement (source : Les HLM en chiffres, édition 2025).

[18] Logement locatif intermédiaire : un cap maintenu, des résultats encourageants. Communiqué de presse Publié le 21 mars 2025

[19] Page 53, ANCOLS Op. Cit.

[20] Page 179 ; Rapport public annuel de contrôle de l’ANCOLS, Octobre 2019.

[21] Page 57, ANCOLS 2025. Op. Cit.

[22] Peu nombreux semble-t-il.

[23] J.C. Simon, « Retraites et logement social : faire d’une pierre deux coups », Les Echos, 26 mai 2026.

[24] Cf. J. Bosvieux, « Allemagne année zéro », poltiquedulogement.com. 7 mai 2026.