Les enjeux du rapport de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale sur le mal logement

Le dernier en date des rapports de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (Onpes), publié en juin 2018, traite de la question du logement[2]. Son volume inhabituel pour les productions de l’observatoire (324 p.) et le retard pris pour sa sortie (initialement programmé pour 2017, il est publié au titre des années 2017-2018) témoignent de la complexité de l’objet et du soin que les rapporteurs ont mis à en peaufiner le texte[3].
Le point de départ de ce travail remonte au rapport publié en 2011 par le Conseil national de l’information statistique (Cnis)[4], qui invitait l’Onpes à approfondir la connaissance des situations de mal-logement et énonçait quelques pistes de travail afin de faire en sorte que les outils de cette connaissance soient améliorés. Partant de là, le Conseil de l’Onpes et son équipe se sont attachés à produire ou à commander des travaux à vocation principalement méthodologique visant à répondre aux attentes énoncées par le Cnis.
Dès lors, l’observatoire s’est trouvé doté d’un vaste corpus de recherches et de données[5], renforcé par la diffusion à partir de 2015 des résultats de l’enquête logement de l’Insee de 2013. C’est à partir de cet ensemble qu’a pu s’ouvrir la réflexion sur les enjeux et le contenu d’un rapport de l’Onpes sur le logement.
Au départ de cette réflexion, il fallait énoncer les spécificités de l’apport de l’Onpes. Ses objectifs n’étaient ni le chiffrage du mal-logement, qui aurait pu apparaître comme concurrent de celui de la Fondation Abbé Pierre, ni l’analyse des politiques de l’habitat et de leurs liens avec la pauvreté. L’essentiel de l’apport attendu était une contribution à l’énoncé des enjeux méthodologiques et épistémologiques de la connaissance des liens entre logement et pauvreté en France. À ce titre, le rapport de l’Onpes se veut complémentaire aux analyses quantitatives produites par les grandes administrations de la statistique publique, aux travaux des chercheurs et aux interpellations des acteurs associatifs.
Avant de résumer les principaux résultats du rapport, il est important de retracer les grandes lignes de la réflexion menée par l’observatoire sur le champ de ses travaux et les concepts fondamentaux qu’ils utilisent.

Logement des pauvres et mal-logement

Le premier choix qu’a dû faire l’Onpes pour son rapport, fut de traiter la question à partir d’une double entrée : d’abord celle des conditions de logement des personnes pauvres, puis celle du mal-logement.
La première est naturelle pour l’observatoire, dont c’est l’objet central ; elle avait d’ailleurs donné lieu à plusieurs publications précédentes, élaborées notamment à l’occasion de la sortie des enquêtes logements de l’Insee. La seconde était moins facile à appréhender du fait de son caractère éminemment normatif. Est-ce le rôle de l’Onpes de trancher entre le bien et le mal et de désigner les situations, et les personnes, que l’on considérera comme « mal-logées » ? Les débats qui ont traversé le Conseil et les auteurs du rapport ont été sur ce point riches d’enseignements et trouvent beaucoup d’écho dans le contenu de l’ouvrage.
De fait, la plupart des analyses statistiques menées à l’Insee ont recours à des termes plus neutres tels que « difficultés de logement » ou « situations marginales par rapport au logement » qui évitent les jugements de valeur. De leur côté, les anglo-saxons parlent de « homelessness » qui renvoie à la notion de privation. Par rapport à ces acceptions, le terme de mal-logement apporte deux spécificités : son caractère normatif et son extension, au-delà de la privation, pour intégrer l’inadéquation du logement.
La dimension normative, largement défendue par la Fondation Abbé Pierre qui avance le terme dans son premier rapport sur « l’état du mal-logement » en 1996, renvoie à une volonté d’interpellation des pouvoirs publics et de l’opinion. L’existence de situations de mal-logement dans la France contemporaine apparait comme intolérable. Définir et chiffrer le mal-logement revient ainsi à définir et chiffrer ce que l’on se donne pour mission de résorber. C’est donc avant tout un objectif politique qu’avait assumé le secrétaire d’État Benoist Apparu en 2010 lorsqu’il avait missionné le Cnis en insistant sur la nécessité d’ « une connaissance plus objective et plus précise de l’ampleur et des composantes du phénomène du mal-logement[6] ». Le rapport du conseil avait suivi en adoptant pour titre « le mal-logement ».
Dans la continuité de ces interpellations, l’Onpes a choisi d’aborder la question de front, et de se donner la peine d’en préciser les contours. Sans remettre en cause l’approche de la Fondation Abbé Pierre, dont les travaux font référence en se fondant sur un ensemble de « manifestations »[7], l’Onpes a souhaité affronter le défi du concept de mal-logement en cumulant trois critères d’analyse énoncés dans le prologue méthodologique du rapport.
Le premier, qui se veut « objectif », principalement alimenté par des statistiques, propose de définir et mesurer les conditions d’habitat qui s’écartent de normes d’occupation, de soutenabilité financière, de confort ou d’habitabilité. Ce critère n’évite pas les discussions sur l’évolutivité des normes, sur les seuils et les conventions statistiques de définition des écarts à la norme. Il n’évite pas non plus la qualification « d’anormale » ou de « marginale » de certaines situations choisies par les personnes qui les vivent.
C’est cette réserve qui conduit à l’énoncé du deuxième critère : celui de la perception des personnes sur leur situation de logement. Beaucoup plus difficile à mesurer statistiquement, la prise en compte de cette perception est pourtant nécessaire. Nombreux sont les exemples de personnes vivant dans des conditions jugées « anormales », « difficiles » ou « marginales » à la suite de choix individuels ou familiaux. Plus avant, ce critère conduit à tenter de rendre compte de l’expérience des personnes considérées comme mal-logées et à essayer de mesurer ce qui relève, dans leur situation, du choix ou de la contrainte. C’est cette considération portée aux personnes qui justifie le titre du rapport, qui traite des moyens de la mesure du « mal-logement » et s’attache à comprendre les « mal-logés ».
Jusqu’où peut-on considérer que les choix des personnes assurent toujours de bonnes conditions de logement et n’exigent pas quand même des tentatives des correction ? C’est cette question qui induit le troisième critère d’analyse : celui de l’existence de risques sanitaires et sociaux.  Même choisie, une situation d’habitat faisant courir des risques à la santé ou à l’insertion sociale ou professionnelle des personnes justifie l’emploi du terme de mal-logement.
C’est cette grille d’analyse qui sert de fil conducteur au rapport. Elle aide à développer un regard critique sur les catégories statistiques, exige d’y ajouter des approches qualitatives et met en avant la nécessité de comprendre non seulement les situations des personnes à un instant T, mais aussi leurs parcours. Partant de là, le corps du rapport est composé de trois parties.

Les conditions de logement des ménages à bas revenus

La première partie, intitulée « Convergences et divergences des conditions d’habitat en logement ordinaire depuis vingt ans », mobilise les résultats des quatre dernières enquêtes logement de l’Insee[8] pour décrire les évolutions des conditions de logement des ménages à bas revenus. Afin d’en rendre compte, l’Onpes a fait le choix de mettre en exergue deux ensembles de ménages : d’abord ceux relevant des deux premiers déciles de la répartition par niveaux de vie, dits « ménages à bas revenus », puis ceux relevant des déciles 3 et 4, dits « ménages modestes ». Ce choix de ne pas totalement concentrer le regard sur les plus pauvres doit beaucoup aux travaux précédents de l’Onpes, notamment sur les « budgets de référence »[9] qui montrent que les ressources nécessaires à une vie familiale et sociale sans privations sont nettement supérieures aux seuils classiquement reconnus pour qualifier la pauvreté. Il était donc utile de d’interroger les éventuelles spécificités des conditions de logement de ces ménages qualifiés de modestes. Trois résultats principaux peuvent être mis en exergue.
D’abord la confirmation d’une évolution sensible des caractéristiques des ménages à bas revenus au cours des vingt dernières années : plus jeunes et plus urbains, ils sont de plus en plus souvent locataires dans les grandes villes du pays et singulièrement l’agglomération parisienne, lieux caractérisés par des prix et loyers élevés.
Ensuite, une certaine convergence des conditions d’habitat vers le haut : les logements dépourvus du confort sanitaire de base ont quasiment disparu. Cette convergence conduit d’ailleurs à réviser l’approche statistique du confort en recherchant d’autres catégories de défauts des logements[10]. Dès lors, même si on se situe à des niveaux bas, les inégalités persistent. Les ménages à bas revenu sont nettement plus concernés que les autres par les logements cumulant trois défauts ou plus : 4,7% contre 1,8% pour les ménages modestes et 0,6% pour les autres. Par ailleurs, l’un des critères classiques du mal-logement cesse de reculer : le surpeuplement persiste à un niveau élevé chez les ménages à bas revenu puisqu’il en touche encore un sur cinq en 2013 (23% en 1996) contre un sur dix chez les ménages modestes et un sur vingt pour les plus aisés. Ce constat converge avec les analyses de la Fondation Abbé Pierre qui avait consacré au surpeuplement l’un des chapitres de son 23^ème rapport sur le mal-logement, publié également en 2018.
Enfin et surtout, les travaux menés par l’Onpes et la Drees[11] à partir de l’enquête logement et de l’enquête budget des familles mettent en relief la forte augmentation de l’effort financier des ménages à bas revenus au cours des années 2000 et 2010. Leur taux d’effort net moyen passe ainsi de 26,2% en 2002 à 33,6% en 2013[12]. Cette augmentation est particulièrement sensible pour les locataires du parc privé pour lesquels il atteint 42,4% en moyenne. L’Onpes propose la définition d’une « charge excessive de logement » à partir d’un taux d’effort net supérieur à 40% pour les ménages à revenus bas et modestes et montre que cette situation, qui concernant 15,1% de ces ménages en 2001, en touche 23,2% en 2013, soit près de 2,6 millions de ménages. Pour les ménages à bas revenu, ces taux d’effort auxquels il faut ajouter un ensemble d’autres dépenses dites « pré-engagées » (abonnements divers, assurances, cantines scolaires…) débouchent sur des restes à vivre faibles et en diminution qui les fragilisent considérablement. Le rapport souligne à cette occasion l’importance de ces résultats comme contributions à la réflexion sur l’évolution des aides personnelles au logement.
Cet ensemble de résultats dont il n’est rendu compte ici que très sommairement constitue une démonstration supplémentaire de la grande richesse des données de l’enquête logement de l’Insee. A l’heure où celle-ci apparaît menacée car coûteuse et difficile à financer, le rapport de l’Onpes en souligne le caractère indispensable. Il montre la nécessité de maintenir à la fois la diversité de ses variables et l’ampleur de son échantillon, seule capable d’apporter une information fiable sur des ménages et des situations, certes minoritaires, mais cibles principales des politiques publiques.

Les situations marginales d’habitat

La deuxième partie du rapport est intitulée « Situations marginales de logement et mal-logement. Analyse de l’exclusion du logement de droit commun ». C’est dans cette partie que sont posés les principaux débats entre les catégories des statistiques et les apports des approches qualitatives des situations des personnes[13]. Ces débats sont illustrés à partir de trois exemples très significatifs de « situations marginales » : les personnes hébergées chez un particulier, les formes particulières d’habitat et l’absence de domicile.
La situation d’être hébergé chez un particulier sans être titulaire du logement occupé est particulièrement représentative des questionnements portant sur la pondération entre le choix et la contrainte, mais aussi sur les normes et les seuils. A partir de quel âge, par exemple, devient-il anormal d’habiter chez ses parents ? Être hébergé chez un tiers est-il une manifestation de solidarité et d’hospitalité ou le résultat d’une contrainte génératrice de conflits ? Les statistiques peinent beaucoup à répondre à ces questions même si la dernière enquête logement tentait une approche de la contrainte. Celle-ci reste toutefois discutable et discutée puisque, partant de la même source, l’Insee aboutit au chiffre de 437 000 personnes en hébergement contraint et la Fondation Abbé Pierre à 643 000. Le rapport de l’Onpes explique cet écart en montrant où chacun place le curseur, sans trancher par l’énoncé d’une norme. Au moins a-t-il le mérite de montrer la difficulté de l’exercice et d’exposer clairement les attendus du débat. C’est en particulier là que les travaux de recherches qualitatives peuvent prendre le relais et apporter de nombreux éléments de connaissance sur les relations entre hébergés et hébergeants, sur la réalité du partage spatial du logement, etc. Le rapport fait le point sur l’état de la recherche sur cette question.
La question des formes particulières d’habitat soulève d’autre enjeux de connaissance. On parle ici de ce que l’Insee appelle « habitation de fortune », du camping à l’année, mais aussi de toutes les formes d’habitations mobiles terrestres, fluviales ou maritimes. Ces formes d’habitat très diverses sont partiellement comptabilisées dans le recensement à l’occasion de collectes spécifiques. C’est ainsi que le recensement de 2014 dénombrait 231 000 personnes vivant dans ces formes particulières d’habitat, dont 91 000 en habitations de fortune. D’autres registres de connaissance permettent de chiffrer les situations de « gens du voyage en besoin d’habitat », mais aussi celles des personnes vivant dans des bidonvilles. On est encore très loin ici d’une connaissance complète et cohérente de la grande diversité des situations et il y a sans doute de nombreux doubles comptes entre les sources identifiées. Le rapport en dresse un panorama inédit et le plus complet possible. Mais deux écueils majeurs restent posés : celui de l’écart entre le choix et la contrainte et celui de la connaissance locale des formes particulières d’habitat qui revêtent des spécificités territoriales importantes. Là encore, grâce aux travaux menés à l’initiative de l’Onpes et d’associations telles que le Secours catholique, le rapport établit un état des connaissances nationales et locales, principalement alimentées par des travaux mobilisant des méthodes qualitatives.
Le troisième exemple de situations marginales de logement évoque les personnes sans domicile. L’approche statistique de cette réalité sociale est facilitée par l’enquête que l’Insee lui a consacrée à deux reprises, en 2001 et en 2012. Elles aboutissent à un total de 143 000 personnes sans domicile en 2012, contre 89 000 en 2001, soit une augmentation de 60% entre les deux dates, qui ne s’explique que très partiellement par une légère modification du périmètre de l’enquête. Cette connaissance statistique est complétée par de nombreux travaux plus qualitatifs menés parallèlement à l’enquête ou dans des cadres territoriaux plus limités, par exemple sous l’impulsion de l’observatoire du Samusocial de Paris qui s’est doté d’importantes capacités de recherche. Ces travaux documentent notamment l’importance des risques sanitaires et sociaux courus par les personnes concernées, parmi lesquelles on observe une forte croissance du nombre des familles avec enfants. Ces constats alarmants, auxquels s’ajoutent les conséquences des mouvements migratoires des années 2010, conduisent à souligner l’importance qu’il y aurait à programmer rapidement une nouvelle collecte de l’enquête sur les personnes sans domicile.

Les processus d’accès au logement et de perte du logement

La statistique publique décrit plus facilement les situations instantanées que les processus qui y conduisent. S’agissant de la problématique du logement, c’est une limitation importante de la capacité de l’information chiffrée à comprendre l’origine de ces situations et, par conséquent, d’imaginer les politiques susceptibles de les corriger. La troisième partie du rapport de l’Onpes, intitulée « Hors du logement et vers le logement, processus et parcours critiques » traite des approches dynamiques permettant de lire les parcours des ménages autour du mal logement. Elle le fait principalement à partir de deux exemples : la perte de logement par l’expulsion locative et l’accès à un logement de droit commun des personnes sans domicile.
Le domaine des expulsions locatives, pointé par le rapport du Cnis de 2011 comme un enjeu majeur de connaissance, a donné lieu à d’importants investissements de l’Onpes depuis cette date. Le chapitre qui lui est consacré dans le rapport rend compte de ces avancées en dressant un état des connaissances sur les étapes des procédures d’expulsion, sur les personnes concernées et sur l’efficacité relative des dispositifs de prévention mis en place par les pouvoirs publics. L’un des points essentiels mis en avant sur ce sujet est l’extrême diversité de l’application de la procédure d’expulsion dans le territoire national. En effet, les statistiques du ministère de la Justice montrent de fortes variations des nombres et des taux d’assignation, selon les départements.  L’Onpes y a vu un enjeu de compréhension justifiant, une fois de plus, la mobilisation conjointe d’approches quantitatives et qualitatives. Elle montre, dans un premier temps, par une approche économétrique, que les deux tiers de la variabilité des taux d’assignation d’un département à l’autre peuvent s’expliquer par le contexte socioéconomique. Le dernier tiers ne peut être compris qu’à l’aide d’études de cas approfondies mettant en exergue la grande diversité des pratiques locales de prévention et de coopération entre les acteurs[14]. Restait à tracer les liens entre la procédure d’expulsion et les situations des personnes sans domicile. Les données de l’enquête de l’Insee et du Samusocial de Paris permettent de cerner les contours de la population privée de domicile après avoir subi une expulsion locative.
Le deuxième chapitre de cette partie prend un chemin inverse en cherchant à documenter les parcours des personnes sans domicile vers le logement ordinaire. Les statistiques d’activité des centres d’hébergement élaborées par le Drees permettent depuis quelques années de disposer d’information sur la part des personnes accueillies dans ces établissement qui accèdent chaque année à un logement ordinaire. Cette part reste faible et tend à baisser, passant de 38% en 2008 à 34% en 2012, avec de très fortes disparités interrégionales (42% en Nouvelle Aquitaine, contre 17% en Ile-de-France).  Ces chiffres relativisent l’impact du vaste ensemble de mesures prises pour favoriser les sorties d’hébergement depuis la loi Dalo de mars 2007. Une fois de plus, les approches qualitatives permettent d’éclairer ces évolutions en analysant d’une part les parcours très accidentés des personnes et des familles concernées et d’autre part la complexité des procédures qui mènent de l’hébergement institutionnel au logement social. Sur ce dernier point, la multiplicité des acteurs impliqués (travailleurs sociaux, gestionnaires de centres d’hébergement, associations en charge de l’accompagnement et de l’intermédiation, réservataires, bailleurs sociaux…) apparait plus comme un facteur bloquant qu’un atout pour les personnes.

*
*      *

Dans ses conclusions, le rapport énonce quelques recommandations importantes pour la poursuite de l’amélioration des connaissances des situations de mal-logement et des personnes concernées. Il souligne l’importance des enjeux de cette connaissance pour une meilleure capacité des politiques publiques nationales et locales à apporter des réponses efficaces à des situations mieux connues et surtout mieux expliquées. S’il fallait ne retenir que deux de ces recommandations, nous soulignerons à nouveau l’importance de conserver un outil national de la puissance de l’enquête logement, mais aussi les lacunes persistantes de la connaissance localisée des situations de mal-logement. A l’heure où la diversité et les inégalités territoriales en matière de logement croissent dans notre pays, il semble incongru de ne pas pouvoir les documenter pour leurs manifestations les plus préoccupantes.

Jean-Claude Driant[1]
Juillet 2018

[1] Jean-Claude Driant a été membre du Conseil de l’Onpes d’avril 2014 à octobre 2017. Dans ce cadre, il a notamment assuré, avec Michèle Lelièvre, secrétaire générale de l’Onpes, la direction scientifique du rapport Mal-logement, mal-logés dont il est question ici.

[2] http://www.onpes.gouv.fr/rapport-onpes-2017-2018-mal-logement-mal-loges.html

[3] Outre les directeurs scientifiques, le rapport a été rédigé par Opale Echegu, chargée d’études à l’Onpes et Edouard Gardella, chargé de recherche au CNRS (Centre Max Weber).

[4] Join-Lambert M.-T., Labarthe J., Marpsat M., Rougerie C., 2011, Le mal-logement. Rapport du Cnis n°126, juillet.

[5] L’ensemble des travaux menés et commandés par l’Onpes dans le cadre de la préparation du rapport est consultable sur le site de l’observatoire.

[6] Lettre de Benoist Apparu à Jean-Pierre Duport, président du Cnis, le 23 février 2010.

[7] La Fondation construit sa définition du mal logement sur cinq manifestations : l’absence de domicile personnel, les difficultés d’accès au logement, les mauvaises conditions d’habitat, les difficultés pour se maintenir dans son logement et les blocages des parcours résidentiels.

[8] 1996, 2002, 2006 et 2013

[9] http://www.onpes.gouv.fr/les-budgets-de-reference-26.html

[10] Voir à ce sujet les analyses de l’Insee : https://www.insee.fr/fr/statistiques/2586024?sommaire=2586377

[11] Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques du ministère des Solidarités et de la Santé

[12] Les taux d’effort pris en compte incluent les loyers, les remboursements d’emprunt, les charges d’eau, d’énergie, de copropriété, la taxe d’habitation et la taxe foncière.

[13] Une part importante des informations traitées dans cette partie est alimentée par une étude du cabinet Fors-Recherche Sociale commandée par l’Onpes et disponible sur le site de l’observatoire : http://www.onpes.gouv.fr/IMG/pdf/fors_recherche_sociale_-_etat_des_lieux_thematiques_des_etudes_et_travaux_portant_sur_les_formes_particulieres_d_habitat_-_janvier_2017.pdf

[14] Ces deux approches ont été menées, à la demande de l’Onpes, par le Credoc, dont le rapport est consultable sur : http://www.onpes.gouv.fr/IMG/pdf/credoc_-_etude_econometrique_et_qualitative_sur_debut_expulsion_locative_-_fevrier_2017.pdf