La taxe foncière allemande censurée par la Cour constitutionnelle

L’arrêt du 10 avril 2018 de la Bundesverfassungsgericht 

La Cour constitutionnelle fédérale a été saisie par trois questions de la Cour financière fédérale et deux recours individuels qui contestaient, au nom du principe d’égalité, l’établissement de l’impôt foncier à partir d’une base datant à l’Ouest de 1964 et n’ayant pas été révisée depuis lors, alors que la loi prévoit une révision tous les 6 ans. Les recours individuels contestaient en outre, toujours au nom du principe d’égalité, l’utilisation de deux modes d’évaluation différents selon les biens.
La 1^ère chambre de la Cour (1.Senat), par un arrêt du 10 avril 2018, conclut, au regard du principe d’égalité, à l’inconstitutionnalité de l’actuel impôt foncier dans les Länder de l’Ouest. La décision s’étend de fait aux Länder de l’Est qui utilisent les mêmes méthodes, mais à partir d’une base de 1935 non révisée.
La Cour exige que de nouvelles règles de calcul soient décidées d’ici à la fin de 2019, les valeurs actuelles pouvant être utilisées jusqu’à la fin 2024.

Les conséquences

Cette décision a pour conséquence immédiate une grande incertitude sur le montant de la future taxe et potentiellement sur la valorisation des immeubles.
La taxe foncière rapporte seulement 13,3 milliards d’euros, intégralement affectés aux communes (et aux églises), un produit bien inférieur à celui des taxes françaises assises sur l’immobilier. En France la fiscalité comparable sur les ménages (la taxe d’habitation et les taxes foncières) s’élevait selon l’INSEE à 38 milliards d’euros en 2016 (bloc communal et départements) et ce pour un pays moins peuplé, cette taxe restera très supérieure à la fiscalité allemande après la suppression de la taxe d’habitation, qui n’existe pas en Allemagne.
Des simulations montrent que la hausse de la taxe peut être « énorme » : certains experts ont constaté que de nouvelles règles pourraient dans certains cas multiplier la taxe par 50 (Focus online, 10 avril 2018). Ce jugement, exagérément alarmiste, se fonde manifestement sur un calcul qui suppose inchangés les taux actuels, alors que les bases augmenteraient considérablement. Or la taxe est communale et le taux est décidé par les conseils municipaux, donc à l’échelon local comme dans le bloc communal en France : « la charge fiscale pour les citoyens sera adaptée par l’ajustement des taux et coefficient » (Frankfurter Allgemeine online du 10 avril 2018).

La taxe actuelle

Les fondements juridiques sont la loi sur l’impôt foncier (Grundsteuergesetz, GRStG), la loi sur l’évaluation (Bewertunggesetzt, BweG), et les règles communales (Individuelle Haushaltsatzungen der Gemeinden).
Les biens fonciers situés en Allemagne sont soumis à un impôt foncier (Grundsteuer), à l’exception des activités économiques qui sont soumises à la taxe professionnelle (Gewerbesteuer). L’impôt est dû uniquement par les propriétaires, mais il semble que certains locataires le supporteraient (sans doute par transfert prévu dans le bail).
Comme en France, la valeur locative est déterminée par l’administration fiscale ; enfin la situation financière du redevable (revenu, hypothèque..) n’interfère pas sur le montant dû.
Les bâtiments et terres agricoles supportent le Grundsteuer A, les bâtiments et terrains constructibles non agricoles supportent le Grunsteuer B.
Dans les Länder de l’Ouest, à l’exception de Brême, cet impôt est majoré d’environ 10% au bénéfice des églises.

La valeur taxable : die Einheitswert

L’administration suit deux méthodes pour déterminer cette valeur :

• La méthode courante établit une valeur locative (Ertragswertverfahren), à partir d’une estimation du loyer annuelle théorique en 1964 (1935 à l’Est) fonction des caractéristiques du bien, le tout multiplié par un coefficient tenant compte de l’année de construction, de la technique de construction et de la taille de la collectivité. Ce coefficient est de l’ordre de 5 à 10 (cf. les tables Anlagen 3 à 8 de la Bewertungsgesetz) ;
• La deuxième méthode part de la valeur de l’actif (Sachwerverfahren) et est utilisée quand l’emprise n’est pas construite, ou quand une valeur locative ne pourra être établie, notamment pour les biens de luxe ou les biens atypiques ; cette valeur de l’actif est la somme de la valeur du foncier, des annexes et du logement évaluée à partir des coûts de construction en 1964, avec d’éventuelles décotes pour les biens plus anciens.

La taxe

La taxe est calculée de la façon suivante :

base (Einheitswert) × taux (Steuermesszahl)  × coefficient multiplicateur (Hebesatz).

• Le Steurermesszahl: il varie de 2,6‰ à 3,5‰ en fonction du bien dans les Länder de l’Ouest, par exemple il est de 3,1‰ pour les maisons avec 2 logements et à 3,5‰ pour les collectifs. Dans les Länder de l’est il est plus élevé.
• Le Hebesatz : déterminé par la commune, il est très variable, de 100% à plus de 800%, par exemple, en 2017, 470 % à Karlsruhe (370 000 habitants), dans le même land 350% à Aitern (553 habitants), ou 490% à Munich (1400 000 habitants). Evidemment le Hebesatz a plutôt une tendance haussière, mais il arrive qu’il diminue.

La dynamique de la taxe

En 2016, la taxe foncière B a rapporté 13,3 milliards d’euros, soit 3,4% de plus qu’en 2015, une part significative étant due à une hausse de 9% du Hebesatzt local, dont la moyenne nationale est de 464% (Destatis, communiqué 287/17 du 21 août 2017).
Le revenu des communes (Gemeinden) était de 89,7 milliards d’euros, celui des 3 villes-états de 9,1, soit 98,7 milliards d’euros à comparer aux 289 milliards des Länder. 41,2 milliards provenaient de la répartition d’impôts nationaux (revenus, sociétés, tva), 42,2 milliards de la taxe professionnelle (après versement de 7,8 milliards à l’Etat fédéral et aux Länder) et 15,2 milliards d’autres fiscalités locales, principalement la taxe foncière.
En 2016 les ressources des communes se sont accrues de 4,5 milliards d’euros par leurs impôts et de 1,2 milliard par la répartition de l’impôt national.

Les projets de réforme

La remise en cause par la Cour constitutionnelle d’une taxe bien établie n’est pas une nouveauté en Allemagne, il y a eu sur un sujet proche un double précédent : jusqu’en 1996, la valeur servant au calcul de l’impôt foncier était aussi utilisée pour le calcul des droits de succession et des impôts patrimoniaux. Mais par un arrêt du 22 juin 1995, la première chambre de la Cour de Karlsruhe a jugé que le mode de calcul établissait une inégalité entre les valeurs foncières fondées sur la valeur locative et les autres biens, et a exigé la prise en compte d’une valeur immobilière, valeur dont le mode de calcul s’apparente à celle de la valeur de l’actif. Sur ce sujet la Cour Constitutionnelle a de nouveau été sollicitée et a constaté par un arrêt du 7 novembre 2006 l’inégalité du nouveau mode de calcul, d’où une nouvelle règle.
La décision de la Cour n’a donc pas été une surprise totale, et en anticipation différentes solutions ont déjà été étudiées.
Depuis un an, la majorité des Länder se sont accordés sur de nouvelles règles qui séparent l’évaluation du sol, faite à partir d’une valeur de référence, de celle de l’immeuble fonction des coûts de construction et éventuellement d’abattements selon l’ancienneté (Kostenwertmodell). Selon les simulations, une telle modification conduit à des fortes hausses des bases dans les villes. C’est sans doute une des raisons qui ont conduit la Bavière et Hambourg, zones en bonne santé économique, à refuser ce projet. En outre le chantier fiscal serait très important, et pourrait être facteur de distorsion en défaveur du logement neuf.
La Bavière, la Hesse et le Bade-Würtemberg défendent un projet alternatif fondé sur la taille de l’immeuble ou de son emprise (Äquivalenzmodell). Il présente l’avantage d’être insensible à la valeur, donc stable et n’imposant pas de continuelles révisions susceptibles d’être inconstitutionnelles ; en outre, la rusticité du calcul permet en principe de l’appliquer à tous les immeubles et évite le risque d’inconstitutionnalité dû à l’utilisation de méthodes d’évaluation différentes. Mais l’absence de valorisation annuelle des bases est perçue comme contestable.
Le syndicat des impôts et les associations de locataires plaident pour la prise en compte de la seule valeur du sol, sans tenir compte de l’existence ou la consistance de construction ; ce qui aurait pour avantage de stimuler la densité (Bodenwertmodell), mais aussi de réduire le coût pour les logements locatifs qui sont majoritairement localisés en collectif à la différence des logements des propriétaires occupants (Merkur online du 2 mai).
Quant à l’accord de coalition, il s’est fait autour de principes de réforme assez flous, l’objectif visé étant de libérer la construction et de soutenir les finances locales : le projet ci-dessus, défendu en outre par les professionnels de l’immobilier, pourrait y répondre.

Des enseignements pour la France ?

Il est trop tôt pour savoir ce qui sortira de cette réforme fiscale, mais on peut déjà en tirer des enseignements au moment où la France se trouve elle aussi confrontée à la question de la fiscalité locale : la suppression de la taxe d’habitation a été décidée au nom de la justice fiscale, la qualité de la base d’imposition restant posée pour la taxe foncière. Comme en Allemagne, celle-ci est ancienne (1970) et, sauf exception locale, n’a pas été révisée depuis lors.
Certes, la question de la constitutionnalité ne se pose pas en France[1], en tout cas pas de la même façon qu’en Allemagne où la loi de révision périodique de la base est bafouée.
Mais ici comme là-bas il s’agit d’adapter une très ancienne fiscalité, dont l’objectif était simplement de fournir une ressource aux collectivités locales, à une nouvelle époque : la fiscalité moderne vise non seulement le rendement, mais aussi d’autres objectifs sociaux ou sociétaux, locaux ou nationaux. L’immobilier, qui est coûteux et peu adaptable dans une société en continuel mouvement, est-il un bon vecteur ? Les Allemands sont contraints d’avancer, leur orientation peut surprendre :

1. Il est ainsi intriguant de constater qu’aucun des projets n’envisage d’utiliser la valeur locative : or c’est le fondement actuel de l’impôt en Allemagne, pays qui de plus est connu pour la qualité de son observation des loyers. Par ailleurs, la part considérable des bailleurs privés dans la propriété du stock de logements laisse supposer une robustesse des valeurs de marché. Enfin les valeurs locatives sont en général moins dispersées et plus stables que les valeurs du marché d’acquisition. Peut-on en déduire que les services ont trouvé trop difficile d’établir l’impôt à partir de cette base, notamment car il serait contestable ?
2. La proposition la plus simpliste, de fait la moins redistributive possible, sans doute la plus neutre du point de vue de l’impact urbain, est proposée par trois Länder dirigés par des partis éloignés sur l’échiquier politique : CSU en Bavière, Verts en Bade-Wurtemberg, CDU en Hesse ; on peut ajouter la ville-état de Hambourg qui s’oppose au premier projet et qui est dirigée par le SPD. Les désaccords ne résultent donc pas du positionnement politique.
3. Le précédent, évoqué ci-dessus, des droits de succession montre qu’en Allemagne le contribuable n’hésite pas à faire des recours et que les services fiscaux sont souvent désavoués par la Cour Constitutionnelle. Peut-être est-ce la cause de l’option des Länder les plus dynamiques économiquement, où les valeurs varient le plus vite, pour une fiscalité la plus rustique et la plus loin du marché possible, la sophistication étant juridiquement attaquable et peut-être aussi susceptible de se démoder.
4. Les juges allemands, notamment Ferdinand Kirchhof, président de la première chambre, en donnant du temps pour la transition, acceptent que le principe de réalité contrebalance durablement le principe d’égalité.
5. Enfin, le philosophe et essayiste Peter Sloterdijk[2] voyait en 2010 dans le fisc « le véritable souverain de la société moderne … des notions comme souveraineté du peuple ou pouvoir du citoyen ne sont pas entrées dans cette sphère », mais il se trompait car le véritable souverain est le juge sous le regard duquel le fisc doit apprendre à travailler.

Jean-Marie Gambrelle
Juillet 2018

[1] En France le Ministre du Budget exerce depuis 1920 un monopole sur les décisions de poursuites judiciaires en matière de fraude fiscale (« le verrou de Bercy »). En ce début juillet 2018 ce monopole est en cours de discussion au parlement dans le cadre de la loi contre les fraudes fiscales ; la conséquence pourrait en être un recours plus aisé aux Questions Prioritaires de Constitutionnalité.

[2] “Die nehmende Hand und die gebende Seite” (Repenser l’impôt), page 40) .