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Révision des valeurs locatives sur les locaux d’habitation : une évaluation sur grandes agglomérations.

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Article de Guillaume Chapelle, Brice Fabre, Chloé Lallemand.
Rapport IPP n°29, Institut des politiques publiques (IPP). 2020. halshs-03079790

L’évaluation des valeurs locatives qui servent de base à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) date de 1970. Il est probable qu’en cinquante ans, la hiérarchie des valeurs a évolué et que, faute d’évaluations plus récentes, la répartition de l’impôt entre les contribuables d’une même commune ou d’un même EPCI est devenue de plus en plus inéquitable. Après bien des atermoiements, une révision a été décidée, dont les auteurs du rapport décrivent les modalités. La lourdeur de l’opération suffit à expliquer les raisons de ce retard ; pour autant la pertinence des évaluations qui en découleront n’est pas absolument garantie.
La détermination des valeurs locatives d’un parc de logements dont moins de 20% sont loués sur le marché pose en effet problème, d’autant qu’aucune base ne fournit une connaissance exhaustive des loyers pratiqués. Pour pallier cette difficulté, les auteurs de l’étude, commanditée par l’Assemblée des Communautés de France (AdCF) et l’Institut pour la recherche de la Caisse des Dépôts, ont mis au point une méthode originale, dans le double but de proposer un mode d’évaluation alternatif, plus facile à mettre en œuvre et à renouveler que la méthode « officielle », et à étudier l’impact de la révision sur la répartition de l’impôt. Des prix de vente issus de la base des demandes de valeurs foncières, qui répertorie les transactions et leur prix, ils déduisent des loyers en leur appliquant des coefficients (taux de rendement locatif). Ces coefficients sont issus d’une recherche citée en référence, aucune information n’étant fournie sur la méthode utilisée pour les calculer. C’est à partir de cette base ainsi enrichie qu’ils estiment des équations reliant le loyer au mètre carré aux variables descriptives suivantes : surface du logement, nombre de pièces, période de construction et localisation (IRIS), auxquelles s’ajoute l’année de la vente.
Les équations ainsi établies sont ensuite appliquées aux données des fichiers démographiques sur les logements et les individus (FIDELI) qui contiennent notamment, pour chaque logement du parc, les variables descriptives utilisées dans la régression précédente, sa valeur locative et le montant de la TFPB, pour estimer les loyers de l’ensemble des logements dans les périmètres d’étude. Les résultats sont testés par divers processus, notamment pour s’assurer que les loyers estimés  respectent les hiérarchies spatiales observées directement. Les loyers ainsi obtenus constituent la base des valeurs locatives révisées.
Si les auteurs semblent avoir pris les précautions nécessaires pour s’assurer de la validité de leurs traitements statistiques, il n’aurait pas été inutile qu’ils donnent davantage de précisions quant à la méthode de production des coefficients permettant de passer de la valeur vénale au loyer, car ce sont les loyers ainsi calculés (et non des loyers observés) qui servent de base aux régressions. Ils se contentent sur ce point de faire référence à une publication dont la diffusion semble confidentielle, le lecteur étant donc contraint de supposer valides ces coefficients sans avoir la moindre indication quant à leur élaboration. On aimerait notamment en savoir plus sur les loyers pris en compte dans leur calcul : s’agit-il des loyers à la location ou des loyers en cours de bail ? Le choix n’est pas sans conséquence, quand on sait que l’évolution des loyers en cours de bail n’est pas libre et que les locataires en place bénéficient d’une « prime d’ancienneté » d’autant plus élevée qu’ils occupent le logement depuis plus longtemps.

Un effet très sensible selon l’âge des logements et leur localisation

Les auteurs comparent, logement par logement, le nouveau montant de la TFPB à l’ancien, sous l’hypothèse « de recettes fiscales totales inchangées à taux de taxation constant et donc de masses de bases fiscales identiques entre les anciennes et les nouvelles valeurs locatives ». Au niveau communal, il ressort de cette comparaison que la révision induirait une augmentation de l’impôt pour les logements construits avant 1950 et une baisse corrélative pour les logements plus récents, particulièrement ceux construits entre 1931 et 1980. Ce résultat, interprété comme reflétant l’insuffisante prise en compte de l’amélioration du confort des logements anciens, surprend toute fois par l’ampleur des différences : l’augmentation serait, en moyenne, de l’ordre de 20% pour les logements d’avant 1950, et la baisse d’environ 18% pour ceux de la période 1961-1980. L’exercice montre également que l’augmentation porterait  surtout sur les grands logements (plus de 90 m²), les autres voyant corrélativement leur imposition moyenne diminuer d’autant plus sensiblement que leur surface est plus faible.
L’étude de l’évolution moyenne selon le « dixième » [classe interdéciles] de niveau de vie des occupants est en revanche difficile à interpréter, l’occupant étant dans certains cas – les plus nombreux – le propriétaire du logement, dans les autres cas un locataire. Ce rapprochement est justifié par un argument qui nous semble spécieux : « En effet, la suppression de la TH [taxe d’habitation] peut renforcer l’incidence de la TFPB sur les loyers. De plus, un mécanisme permettant aux propriétaires de répercuter formellement la TFPB sur les charges locatives serait également envisageable (comme cela est le cas pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères), et ce d’autant plus qu’il n’existera plus aucune taxe locale sur l’occupation d’une résidence principale ». Assimiler la TFPB à une sorte de taxe d’habitation – c’est-à-dire à la participation au coût des services publics – en changerait fondamentalement la nature. La réflexion sur les moyens de pallier la baisse de recettes entraînée par la suppression de la TH doit prendre en compte de façon beaucoup plus large les différentes possibilités offertes pour le financement des collectivités locales, dans la lignée de la démarche du conseil des prélèvements obligatoires dont les travaux sur ce thème[1] restent largement d’actualité.
L’incidence spatiale, au sein de chaque commune, de la révision dépend largement de la localisation des logements en fonction de leur âge. Les plus anciens étant en général implantés au centre, les augmentations toucheraient majoritairement les logements des quartiers centraux. Toutefois, l’étude étant circonscrite aux vingt communes les plus peuplées (hors Paris), il n’est pas dit que la même hiérarchie spatiale se retrouverait dans des villes plus petites.
Les auteurs étudient également les effets de la révision entre les communes au sein des EPCI à laquelle appartiennent les vingt communes en question. Le résultat, dans ce cas, n’est pas intuitif : « Sur les 20 communes centres, 13 d’entre elles voient la masse de leur valeur locative diminuer du fait de la révision. Étant donné que nous raisonnons à base fiscale intercommunale constante, ceci implique que les communes dont la valeur locative augmente sont principalement des communes autres que les communes centres. Plus encore, se sont les logements des communes parmi les moins peuplées qui semblent connaître les hausses de valeur locative les plus importantes du fait de la révision ». L’interprétation proposée fait intervenir le développement des transports, qui est un facteur favorisant à la fois l’étalement urbain et la valorisation des terrains (et donc des logements) périphériques.

La méthode est-elle généralisable ?

La méthode d’évaluation mise au point par les auteurs pourrait-elle être étendue à l’ensemble du territoire ? Les informations fournies ne permettent pas de répondre à cette question. On s’interroge, notamment, sur la raison pour laquelle le champ de l’étude est limité  aux vingt communes les plus peuplées, hors Paris, et aux EPCI auxquelles elles appartiennent. Est-ce parce que les données nécessaires ne sont pas disponibles pour l’ensemble du territoire, ou parce qu’elles sont trop peu nombreuses, dans les zones les moins denses, pour se prêter aux traitements statistiques décrits ? Si tel est le cas, ne doit-on pas en déduire que la méthode d’évaluation ne peut être mise en œuvre partout ?
L’absence ou l’insuffisance de données ne peut toutefois expliquer l’exclusion de Paris et son agglomération. La raison tient-elle à l’absence d’un EPCI englobant l’ensemble de l’agglomération ? Si oui, une simulation sur l’ensemble des communes du Grand Paris n’aurait-elle pas eu d’intérêt ? Faute de justification de ces choix, le lecteur en est réduit aux supputations.
Les auteurs expliquent, en revanche, les raisons de l’exclusion du parc social de leur champ d’étude :  elles tiennent à ce que, pour eux, le choix de fonder l’évaluation sur des loyers de marché ou sur les loyers effectifs est strictement politique. Or ce choix peut aussi reposer sur une logique économique qui aurait pu faire l’objet d’un exposé. Si l’on applique la méthode de valorisation des actifs exposée à la section 2.1, on conclut que la valeur des biens est fonction des loyers effectivement pratiqués : dans le cas du logement social conventionné – c’est le cas de l’immense majorité des logements sociaux, les loyers sont plafonnés ad vitam aeternam et c’est donc sur les loyers effectifs que devrait se fonder l’évaluation des valeurs locatives. Une telle évaluation et sa comparaison avec l’impôt issu des bases actuelles aurait sans aucun doute été instructive.

Jean Bosvieux
Février 2021


[1] « La fiscalité locale », rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, mai 2010.

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