Rapport Nogal : au bonheur des bailleurs

A peine la loi ELAN votée, le premier Ministre confiait une mission au député Mickaël Nogal sur le parc locatif privé. C’est que la loi traitait pour l’essentiel de la réorganisation du monde HLM[1], enjeu financièrement le plus lourd et le plus sensible de la politique du logement. Pour autant, il ne fallait pas oublier que le parc locatif privé loge près d’un ménage sur quatre en France[2]. Et, depuis la crise financière de 2008, la plupart des pays européens portent une attention renforcée à ce segment de l’offre.  Il faut que le logement demeure un investissement attrayant pour les ménages tout en protégeant leurs locataires. En effet les personnes privées détiennent plus de 95 % du parc et dans tous les pays, l’investissement dans le logement tend à devenir le seul fait des personnes privées[3]. Comment rassurer le bailleur sans refuser tous les candidats à la location qui ne peuvent présenter toutes les garanties qu’il tend à exiger ? La lettre de mission suggérait qu’une réforme des agences immobilières pourrait y contribuer. Or, aujourd’hui, seul un tiers des propriétaires confierait son bien à un administrateur.
Le rapport de M. Nogal procède à un état des lieux de grande qualité et fait justice de plusieurs idées fausses sur le marché du logement locatif privé.  Il juge celui-ci « globalement équilibré », notamment si on le compare à celui de nos principaux partenaires en Europe[4]. Nombre des critiques qui lui sont faites tiennent plus de l’affirmation que d’un constat vérifié. De la même façon, il écarte de façon argumentée et diplomatique les solutions miracles récurrentes comme la sempiternelle remise sur le marché des logements vacants ou le retour des investisseurs institutionnels. Il ne retient pas la piste de l’amélioration de la fiscalité des revenus fonciers pour rehausser la rentabilité du placement immobilier résidentiel pour les particuliers. A ses yeux, « remplacer les régimes fiscaux d’incitation à l’investissement dans le neuf – ou dans l’ancien à réhabiliter – par un régime plus général, serait un pari incertain » et il marque sa préférence pour les incitations ciblées sur les investisseurs.
Il ne traite pas de la fuite des locations « normales » vers les locations meublées, mouvement que certains présentent comme une conséquence des contraintes légales, ni du changement d’affectation, légal ou de fait, au profit de locations temporaires du type Airbnb, sujets qui ne se rapportaient pas directement à la commande de la lettre de mission.  Il n’envisage pas non plus de réforme des procédures d’expulsion : la formule allemande a pourtant des atouts qui ne fait pas peser le coût des mesures sociales de prévention des expulsions sur le bailleur[5]. Au-delà des préconisations qui se retrouvent dans tous les rapports, former, informer, observer, concerter, certifier, contrôler et réfléchir à…, son analyse le conduit à se concentrer sur deux propositions susceptibles de résoudre les principales difficultés qu’il a identifiées et qui portent d’une part sur la récupération des dépôts de garantie et d’autre part sur la couverture des risques d’impayés et de dégradation.
En s’inspirant des dispositifs existants au Royaume-Uni, il propose de rendre obligatoire le versement du dépôt de garantie perçu par les propriétaires bailleurs dans le secteur privé auprès d’un organisme agréé qui le conservera jusqu’à la fin de la location pour le reverser au locataire et/ou au bailleur en accord avec les deux parties ou conformément à une décision judiciaire en cas de litige. Cela évitera des conflits avec les locataires, même s’il n’est pas certain que cela suffise à détourner ces derniers de la pratique, illégale, dite de « compensation », qui consiste à ne pas verser les derniers mois de loyer pour récupérer le dépôt de garantie sans attendre le versement du bailleur.
L’enjeu le plus délicat tient du « en même temps » : comment sécuriser le bailleur et le protéger contre le risque d’impayés sans durcir la sélection des candidats à la location et accroître le rejet des plus fragiles ? A cet égard, le rapport insiste sur l’efficacité toute relative de la caution, pourtant très fréquemment exigée.  Seule une garantie publique ou para-publique peut couvrir le risque présenté par les publics dits « prioritaires » qu’aucun système assurantiel ne peut prendre en charge. C’est l’objet de la garantie « Visale » dont il dresse un bilan positif et qu’il souhaite faire mieux connaître. Reste que, parmi les locataires « non-prioritaires », certains peinent à fournir les garanties exigées par les bailleurs, garanties qui s’avèrent d’ailleurs souvent inefficaces en cas de difficultés.  Il préconise donc la mise en place d’un nouveau type de mandat de gestion locative comprenant les trois éléments suivants :
« – l’administrateur de biens garantit au propriétaire le paiement des loyers et charges à la bonne date quels que soient les retards du locataire et prends en charges tous les frais éventuels de procédure ;
– l’administrateur de biens se couvre de cet engagement en souscrivant une assurance en excédent de pertes (stop loss) ;
– toute clause générale imposée à l’administrateur de biens pour exclure certains locataires de la garantie au regard du niveau ou de la composition de leur revenu est interdite dans ces contrats d’assurance. »
Cette formule se rapproche de celle du ducroire qui était assez largement pratiquée par les meilleurs administrateurs avant que la crise de 2008 provoque une montée du chômage et par là-même des impayés. Rappelons que deux types d’assurances coexistent en effet :
– le  » ducroire  » : l’administrateur de biens offre à son client une garantie de paiement de son loyer en cas de défaillance du locataire ou en cas de vacance prolongée. Pour couvrir le risque correspondant, il s’assure ou, pour les plus grosses sociétés, provisionne la contrepartie de ce risque. Si survient un impayé, le professionnel indemnise le particulier et ne peut en aucun cas se défausser, même dans le cas où la compagnie d’assurance refuserait d’indemniser le sinistre pour quelque motif que ce soit ; il a en effet participé au choix du locataire et à la gestion du logement ;
– le  » pour compte  » : l’administrateur de biens propose à son client le recours à un produit offert par une compagnie d’assurance. Il est rémunéré pour ce service par l’assureur, comme l’est le banquier pour les assurances accessoires à un contrat de prêt. Cette formule est évidemment plus confortable pour le professionnel de l’immobilier qui ne joue qu’un rôle de courtier, mais elle est assurément moins valorisante. A l’inverse, elle est beaucoup moins sécurisante pour le bailleur qui, en cas de défaillance du locataire, se trouvera seul face à un assureur. Le bailleur qui gère lui-même son bien peut également recourir à ce titre d’assurance.
Il va sans dire que ce système engage plus largement la responsabilité du professionnel, mais sa contrepartie réside dans une sélection plus drastique du locataire. C’est là que la proposition du député Nogal innove en introduisant une proposition de d’assurance en excédent de perte, dite de stop-loss. L’assurance contre-garantit l’agent tant que la sinistralité sur l’ensemble de son portefeuille n’excède pas un niveau défini. C’est au fond une logique proche de celle de la garantie apportée par la SGFGAS aux établissements de crédit, à ceci près que dans ce cas l’Etat apporte une garantie de dernière instance. Celle-ci n’a pas lieu d’être ici puisqu’elle est destinée à conforter le refinancement des prêteurs. Rappelons que la SGFGAS ne définit pas les critères de recevabilité des demandes de prêt, (taux d’effort ou apport personnel, par exemple) comme le font la plupart des systèmes de garantie (Caisse canadienne d’hypothèques et de logement ou même agences américaines de titrisation), elle fixe des modalités de mise en jeu de la garantie en fonction de sinistralité globale du portefeuille de l’établissement prêteur. Chaque établissement prêteur détermine ses propres critères de recevabilité des demandes de prêts. La proposition du député Nogal tend de la même façon à s’appuyer sur le savoir-faire des administrateurs de biens.
Reste que pour éviter tout risque d’anti-sélection, tout mandat de gestion locative devrait désormais obéir à ce modèle. Ce système promet d’être difficile à mettre en place. Les grands réseaux, spécialement ceux qui sont intégrés, devraient être plus à l’aise que les entreprises familiales pour pratiquer ce type de contrat : la taille de leur portefeuille leur permet une meilleure appréciation du risque global, qu’ils s’auto-assurent ou qu’ils recourent à des assurances externes. Les réseaux franchisés seront-ils capables d’établir des rapports avec les assureurs sur la base des portefeuilles consolidés de l’ensemble de leurs membres ? Quoiqu’il en soit, une telle évolution renforcerait probablement le mouvement de concentration, déjà bien avancé, des réseaux d’agences aux dépens des entreprises familiales.
C’est assurément un projet ambitieux puisque le pari qu’il sous-tend est renforcer l’attrait de l’investissement locatif aux yeux de ceux qui en sont détournés par la crainte de relations contentieuses avec les locataires.  Reste que la logique assurantielle est par nature plus restrictive et ce type de gestion ne pourrait concerner qu’un parc de qualité, mais c’est celui-là qu’il s’agit maintenir. Et en France comme chez nos principaux partenaires, c’est sur les marchés les plus chers que l’érosion du parc locatif privé est un sujet de préoccupation.
Le problème des locataires à risque continuera à se poser. Cela ne changera pas leur situation puisqu’il semble que d’ores et déjà la gestion du parc privé le plus social soit assurée en direct par les bailleurs.

Bernard Vorms
Juin 2019

[1] https://politiquedulogement.com/2018/06/vendre-les-hlm-bonnes-et-mauvaises-raisons/

[2] https://www.anil.org/documentation-experte/etudes-eclairages/etudes-et-eclairages-2012/bailleurs-et-locataires-dans-le-parc-prive/

[3] ANIL 2008 Sans-abri et mal logés en Allemagne : l’exemple de Cologne et de Bielefeld

https://www.anil.org/documentation-experte/etudes-eclairages/2008/sans-abri-et-mal-loges-en-allemagne-lexemple-de-cologne-et-de-bielefeld/

[4] Voir à cet égard le rapport sur le parc locatif privé à Londres du  London Council / At Home with Renting Improving security for London’s private renters

[5] https://www.anil.org/documentation-experte/etudes-eclairages/2008/sans-abri-et-mal-loges-en-allemagne-lexemple-de-cologne-et-de-bielefeld/