Actualité du logement locatif intermédiaire
Le logement locatif intermédiaire (LLI) dans sa définition législative est un produit récent. Il a été créé en 2014 avec pour objectif principal de créer un produit locatif pour les investisseurs institutionnels. Le constat était simple, les pouvoirs publics cherchaient à faire revenir les fameux investisseurs institutionnels (banques, assureurs, fonds de retraite, fonds d’investissement, foncière) sur le secteur résidentiel. Le terme « faire revenir » est ici utilisé pour bien marquer qu’il ne s’agissait que d’un retour. Il convient en effet de rappeler qu’au début des années 90 les « zinzins » étaient fortement présents sur le secteur résidentiel. Dans le bilan des banques et des assureurs on comptait près d’un million de logements contre moins de 100 000 aujourd’hui. Ces acteurs ont massivement quitté le secteur de l’immobilier résidentiel au début des années 2000. L’envolée de prix de l’immobilier au début du 3ème millénaire corrélé a une augmentation des loyers mais moins élevée que l’augmentation des prix a généré un double phénomène : une baisse de la rentabilité locative mais de très fortes plus-values. Les investisseurs ont donc massivement cédé leur parc de logements pour réorienter leurs actifs vers des produits plus rentables dans l’immobilier (commerce, bureau, logistique) ou en dehors de l’immobilier (bourse, obligations, bons du Trésor…). Il est à noter que la complexité des réglementations locatives n’a pas aidé à leur maintien ou leur retour dans ce secteur d’investissement.
Le Logement Locatif Intermédiaire de 2014 a été initié et porté par Andre Yché alors Président du directoire de CDC habitat (SNI à l’époque) et Cécile Duflot alors ministre du logement. Ce produit locatif s’adresse aux classes moyennes. Il est borné par un plafond de ressource et un plafond de loyer. Il ne peut être produit que dans les zones tendues dites Abis, A et B1 (soit à peine 10% du territoire). Il bénéficie de deux avantages fiscaux : TVA à 10% et exonération de taxe foncière sur la propriété bâtie (TFPB) pour permettre des loyers plus bas que le marché.
La qualification du besoin
Mais il ne reflète pas à lui seul l’ensemble des produits pouvant correspondre à des logements intermédiaires (LI). D’une façon générale on peut définir le logement intermédiaire comme un produit locatif se situant entre le locatif social et le locatif privé. Cela signifie qu’il doit y avoir une différence de marché entre le social et le privé et donc une géographie particulière. Autrement dit le public cible du logement intermédiaire sont les classes moyennes et les jeunes actifs, ceux qui sont déjà trop riches pour accéder au logement social mais pas assez pour bien se loger dans le privé, à proximité de leur lieu de travail. Au risque de se répéter ce qui doit dicter le choix de produire, ou non, du logement intermédiaire c’est le différentiel entre le montant des loyers du marché privé et celui du social.
Le logement est, contrairement à sa légende, une matière assez simple. Sur le très long terme l’immobilier dépend avant tout de la démographie. Quand il y a plus d’habitants, il faut plus de mètres carrés de logements et quand il y a moins d’habitants il en faut moins. Quoi de plus basique ! Ce propos est certes caricatural mais il n’en demeure pas moins que la démographie analysée à long terme (solde démographique mais aussi décohabitation, vieillissement de la population) reste l’équation de base qui explique les différences de tension entre les marchés. Les politiques du logement doivent reposer sur cette simplicité.
En zones dites détendues, les loyers du privé sont souvent proches de 10 euros du m2 et le prix maximum d’un Prêt Locatif Social (PLS, segment le plus élevé du logement locatif social) est plus ou moins identique. Autrement dit un salarié qui gagne 1 789 euros net/ mois (salaire médian français), peut louer sur la commune de Châlons-en-Champagne un 50 m2 pour 500 euros par mois. Son logement sera à 10 mn maximum de son lieu de travail. Avec 1200 euros de reste à vivre hors logement, ce salarié vivra très dignement. A Bordeaux ce même 50 m2 lui coûtera autour de 800 euros par mois dans le privé (contre toujours 500 euros dans le social) et à Paris autour de 1 500 euros (toujours identique pour le social même si le prix max, et non moyen, d’un PLS est légèrement supérieur à 13 euros du m2). Pour une même situation professionnelle, le pouvoir d’achat et la qualité de vie de ces 3 salariés n’auront donc rien à voir. A Châlons-en-Champagne il lui faudra deux mois pour obtenir un logement social (les bailleurs sociaux peuvent batailler pour trouver un locataire), bien plus à Bordeaux. A Paris on estime qu’il faut 8 longues années pour obtenir un logement social. Le raisonnement est plus frappant encore lorsque l’on parle d’accession. Les écarts de loyers peuvent varier de un à trois sur le territoire national quand le prix de l’immobilier à l’achat peut varier de un à six.
A 10 euros du m2 à Châlons-en-Champagne, dans le privé comme dans le social, chacun comprendra qu’il n’y a aucune place pour le logement intermédiaire. A Bordeaux la place est plus substantielle. A Paris et en Ile-de-France le marché pour le logement intermédiaire est presque sans fin. Plus l’écart de loyer entre le social et le privé est important, plus la nécessité du logement intermédiaire est renforcée (dans les autres territoires le PLS peut pleinement remplir cette fonction). Plus les loyers du privé augmentent plus des clientèles sont désolvabilisées plus le marché potentiel du logement intermédiaire progresse.
Le produit logement intermédiaire ne trouve donc son utilité que dans les zones très tendues. In’li, la filiale dédiée au logement intermédiaire d’Action logement, se développe surtout en Ile de France et plus précisément dans les zones urbanisées qui se trouvent à moins 15 minutes à pied d’un transport collectif ferré. Autrement dit notre terrain de jeu se résume à des cercles à moins de 15 minutes d’un métro, d’un RER, d’une future gare du Grand Paris Express ou d’un arrêt de tramway. Les in’li de Province (in’li Auvergne-Rhône-Alpes, Grand Est, Sud-Est, Sud-Ouest) ont des objectifs de production plus réduits que l’Ile-de-France (100 000 pour l’ensemble du territoire dont 80 000 pour la seule Ile-de-France).
Des études corroborent ce raisonnement. Le Conseil Economique, Social et Environnementale (CESE) estime le besoin à 200 000 logements et une étude plus récente (d’octobre 2019, modifiée en juin 2020) de l’Observatoire Régional de l’Habitat et de l’Hébergement (ORHH) le quantifie à 282 000 pour Ile-de-France. Cette dernière étude, commanditée par la Direction Régionale et Interdépartementale de l’Hébergement et du Logement de la Préfecture de Région de L’Ile-de-France, présente l’immense intérêt d’une quantification du besoin en logement intermédiaire commune par commune. La plateforme de commercialisation de nos logements intermédiaires illustre également le besoin en LI en Ile-de-France. Pour chacun de nos logements mis en location (aussi bien sur notre stock de logements que sur le neuf) nous recevons en moyenne 42 dossiers de candidature ! Le besoin en logement intermédiaire est donc largement avéré et le produit qu’in’li (et les autres) produisent, correspond bien au besoin.
Les différents logements intermédiaires
En regard de ce besoin, il convient d’estimer le stock de logements intermédiaires existants et les volumes de production. Mais avant de livrer ces chiffres il apparait opportun de mieux définir ce que sont les différents Logements intermédiaires existants. Deux produits offrent des niveaux de loyers inférieurs de 15 à 20% au marché. Le Logement Locatif Intermédiaire au sens de la loi de 2014 et le Pinel. Le PLI (Prêt locatif Intermédiaire) est un produit presque théorique. Il existe sur le plan réglementaire mais il n’est presque plus développé car il n’offre aucune rentabilité aux investisseurs. Le libre décoté de 15 ou 20% est une autre option. Mais ce type de montage ne peut ni durablement ni massivement se développer car il n’offre pas de rentabilité suffisante pour les opérateurs (on y reviendra plus loin). Restent donc le Pinel et le Logement Locatif Intermédiaire 2014. Ces deux produits sont, en termes de publics bénéficiaires, deux produits identiques. Le plafond de ressources des locataires et le plafond de loyer du logement sont rigoureusement identiques. Ces deux produits diffèrent de par la nature des investisseurs qui l’achètent. Le produit Pinel est un produit pour les investisseurs individuels avec une défiscalisation s’appliquant à l’impôt sur le revenu, quand le LLI est un produit réservé aux entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés. Bref, un produit pour les particuliers et un produit pour les institutionnels.
Le stock de logements locatifs intermédiaires en Ile-de-France peut s’estimer à 200 000 unités, soit 4% du parc de logements régional. Le dispositif Pinel représente 25% de ces logements intermédiaires avec 50 000 unités. In’li pour sa part en possède 30 000 (le solde de nos logements sont des logements sociaux de fait exploités sous la marque Qwacio), CDC habitat 26 000 et Paris Habitat 10 000. Le reste est la propriété de différents autres bailleurs sociaux.
Au-delà de ces stocks, c’est évidemment la production qu’il faut analyser et quantifier. Je ne peux me prononcer sur la concurrence, mais je peux développer les engagements du groupe Action logement et de sa filiale dédiée. Née en octobre 2017 de la fusion de quatre entités du groupe, in’li possède un parc de 43 000 logements en Île-de-France. Les partenaires sociaux, administrateurs du groupe Action Logement, se sont unanimement donnés pour ambition de répondre aux besoins de la classe moyenne et des jeunes actifs en massifiant la production de logements locatifs intermédiaires. Nous avons donc élaboré un plan stratégique pour produire sur une décade 80 000 nouveaux logements locatifs intermédiaires, ce qui représente un investissement de 18 milliards d’euros (nous avons depuis 2018 engagé 15 000 logements).
Ce montant est évidemment sans commune mesure avec les capacités d’investissement de notre société. C’est pourquoi nous avons profondément fait évoluer notre stratégie d’entreprise et notre modèle économique pour y parvenir. La production d’un logement intermédiaire (nous y reviendrons) repose sur une équation financière très différente de celle d’un logement social. En résumé nous finançons 50% de nos opérations en dette et 50% en fonds propres (contre 15%/85% pour le logement locatif social). Au regard du besoin de notre programme de développement évoqué plus haut, cela signifie un besoin de 9 milliards d’euros en fonds propres et 9 milliards en dette. Ces volumes nous ont amené à repenser totalement notre endettement en basculant d’un financement traditionnel bancaire/hypothécaire par opération vers un financement « corporate » (crédit de la Banque européenne d’investissement, financement obligataire) avec notamment une première émission obligataire de 500 millions d’euros (avec en préalable une évaluation de nos actifs et la notation de l’entreprise par S&P). Nous avons par ailleurs décidé, pour alléger nos besoins en fonds propres, de porter 55% de notre développement hors bilan via des foncières ou des fonds extérieurs. L’idée centrale est de gérer des logements et d’en assurer les attributions sans en être propriétaire. Nous avons ainsi lancé deux foncières avec des investisseurs institutionnels (Primonial + pro BTP d’un côté et Axa de l’autre) pour un volume total de près de 25 000 logements neufs (amorcés avec un peu plus de 6000 logements de nos 43000 cédés aux deux foncières) et tout en restant au capital de ces foncières à hauteur de 25%.
Les risques LLI
Par nature les sociétés qui portent le Logement Locatif Intermédiaire sont très différentes des sociétés qui portent le logement locatif social. Afin de pouvoir proposer un loyer plus bas de 15 à 20% que le marché, tout en maintenant un équilibre financier, le produit LLI bénéficie de deux avantages fiscaux : une TVA à 10% et une exonération de TFPB durant 20 ans. Ces logements peuvent être cédés pour 50 % à compter de la 10ème année révolue et à compter de la 15ème année révolue pour les 50% restants. Les sociétés qui portent le LLI sont des sociétés qui exercent leur activité sur le marché privé classique. Les aides fiscales auxquelles sont éligibles les sociétés privées ou para-publiques ne les « transforment » pas en organismes HLM. Elles paient un impôt sur les sociétés (à la différence des bailleurs sociaux et se financent sur les marchés financiers sans pouvoir avoir recours aux prêts du livret A proposés aux bailleurs sociaux. Une opération HLM est en moyenne financée avec 15% de fonds propres et 85% de dette à 40 ans. Un logement en LLI est financé avec 50% de fonds propres et 50% de dette avec une maturité à 10 / 12 ans. Ces différences sont légitimes. Le LLS est naturellement plus aidé que le LLI car les bailleurs sociaux doivent pratiquer des loyers moins élevés que le LLI.
Par ailleurs le LLI est en concurrence directe avec l’accession à la propriété et les acheteurs en bloc autres que les organismes HLM. Lorsqu’un promoteur monte une opération immobilière, il a généralement l’obligation de produire 25 à 30 % de logements locatifs sociaux (fonction du taux de LLS dans la commune et des obligations de PLU ou du PLH). Le solde des logements est vendu soit à des accédants à la propriété (propriétaires occupants), soit en investisseur personne physique (type Pinel à un propriétaire bailleur), soit en bloc à un investisseur institutionnel. C’est sur ce dernier segment que le LLI se positionne. L’investisseur institutionnel peut être une foncière classique ou bien un investisseur en LLI comme in’li ou CDC habitat (un bailleur social peut également investir en LLI mais sur le modèle juridique et économique du LLI et non sur le modèle social et avec une limite de 10% du parc total du bailleur). Nous sommes donc en concurrence, non pas avec le social, mais avec l’accession ou l’investissement privé. Le prix auquel nous achetons le logement au promoteur est d’ailleurs identique au prix de n’importe quel investisseur privé et ce à la différence du monde HLM (le prix est régulé soit par les communes, soit par l’obligation de production d’un pourcentage réglementaire pour obtenir son permis de construire). Plus exactement notre prix sera en général décoté de 10% par rapport au prix pratiqué pour les futurs accédants ou investisseurs particuliers parce que nous achetons en bloc des logements.
L’envolée actuelle des prix de l’immobilier dans les zones les plus tendues fragilise le Logement Locatif Intermédiaire. Notre modèle économique ne peut supporter d’acheter à plus de 6000 euros du m2. Les plafonds de loyer qui nous sont imposés (et c’est bien normal) sont de plus en plus décorrélés des prix d’achat dans les territoires les plus recherchés de l’Ile-de-France (Paris bien sûr mais aussi une grande partie de la première couronne notamment des Hauts-de-Seine et du Val-de-Marne). Or c’est bien dans ces territoires que notre produit est le plus indispensable, car c’est là que l’écart de loyer entre le social est le privé est le plus important. Si l’on compare ces communes « interdites en prix » et l’étude précitée de L’ORHH (étude commune par commune) ce sont 60% des besoins qui ne peuvent plus être couverts par le modèle économique et fiscal actuel. Que l’on se comprenne bien. Notre production actuelle en Seine-Saint-Denis, dans les Yvelines, l’Essonne, le Val-de-Marne ou les Hauts-de-Seine encore accessibles (dans une moindre mesure le Val d’Oise et la Seine-et-Marne) est une production utile mais nous ne sommes plus en capacité de produire là ou nos logements sont les plus indispensables.
Il ne nous parait pas souhaitable de quémander à l’Etat une aide supplémentaire ou de proposer une augmentation de nos plafonds de loyer pour compenser ces différentiels de prix. Nous devons collectivement être raisonnable en matière de dépense publique et ces aides complémentaires se retrouveraient nécessairement dans les prix. Nous devons de même éviter la course poursuite entre les plafonds de loyer (et donc demander une augmentation de nos loyers max) et les prix car notre objectif est bien de loger des jeunes actifs ou des classes moyennes. Pour contrer cette tendance haussière des prix, nous œuvrons dans 2 directions :
– nous mobilisons une ingénierie juridico-financière nouvelle pour revenir sur ces marchés. Nous testons notamment le modèle du démembrement de propriété. Pour mémoire le démembrement de propriété consiste à séparer la nue-propriété du logement de son usufruit. Pour notre part nous achetons l’usufruit (plus ou moins 40% de la valeur du bien acheté) contre l’exploitation du logement pendant une petite vingtaine d’années. A l’issue de ce terme l’investisseur en nue-propriété recouvre la pleine propriété du bien et peut le louer au prix du marché ou le céder ;
– nous essayons par ailleurs d’inciter les collectivités locales à imposer un pourcentage de locatif intermédiaire dans les opérations sur leur territoire. Cela permettrait de limiter le prix du foncier et donc le prix de cession du logement, car contrairement aux idées reçues ce n’est pas le promoteur qui dicte le prix du marché et bénéficie de l’envolée des prix des terrains, mais le propriétaire foncier qui cède son terrain. Les villes de Paris ou de Courbevoie ont imposé des règles en ce sens. Les intercommunalités et les communes, à défaut de graver dans le marbre un taux de LLI par opération, peuvent également « l’imposer » aux promoteurs opération par opération.
A l’inverse, nous nous refusons à acheter trop cher si la rentabilité locative brute n’atteint pas un minimum (3% sur Paris par exemple) et, à l’inverse, d’investir dans des zones plus rentables mais où nous estimons qu’il n’y a pas de marché pour le LLI (majeure partie de la Seine-et-Marne par exemple). Notre produit doit rester utile et non redondant avec le PLS.
Ce risque prix, réel mais classique, n’est pas notre seul risque. Les turbulences sur la fiscalité locale et celles liées au contexte environnemental/municipal représentent des risques plus récents mais tout aussi lourds.
La production de LLI est entravée par le refus de l’Etat de compenser l’exonération de TFPB. Pour mémoire, la production de LLI bénéficie d’une exonération de la TFPB pour 20 ans. Cette aide, couplée à une TVA à 10%, permet de pratiquer des loyers inférieurs de 15% à 20% aux loyers du marché. Une étude fiscale, que nous avons commandée, nous a permis de constater que l’Etat ne compense pratiquement pas la perte de recettes fiscales occasionnée par l’exonération de TFPB (pourtant prévue par la loi). Nous constatons ces derniers mois une accélération du nombre de communes opposées au LLI, liée à la récente réforme de la Taxe d’Habitation (TH). La suppression de la TH est intégralement compensée par l’Etat sur le plan budgétaire. Elle a également fait l’objet d’une compensation en matière d’autonomie fiscale en affectant aux seules communes tout le produit de la TFPB, qui était auparavant partagé entre le département, l’intercommunalité et les communes. Le coût pour les communes de l’exonération de TFPB est de ce fait devenu prohibitif pour les budgets municipaux. A l’heure ou cet article est écrit, ce sont 46 communes qui, en l’espace de quelques mois, nous ont fait savoir qu’elles refusaient désormais le LLI ou plutôt l’exonération de TFPB. Nous sommes donc contraints de refuser les opérations dans ces communes ou de renoncer à l’exonération de TFPB (ce qui représente une baisse de 0,4% de rentabilité), ou encore de faire ces opérations en locatif libre sans même bénéficier de la TVA à 10%. Le rapprochement de ces communes « interdites TFPB » et de l’étude précitée de l’ORHH (étude commune par commune) conduit à estimer que 15% des besoins ne peuvent plus désormais être satisfaits.
Enfin et pour en terminer sur le chapitre risque, il convient de conclure sur le plus récent et potentiellement le plus lourd : le risque « densité ». Traditionnellement, à l’approche des élections municipales, les municipalités freinent la production de logements et « suggèrent » aux promoteurs et aux bailleurs/constructeurs de surseoir au dépôt du permis de construire ou de retarder le démarrage du chantier. C’est une tradition. Ce qui est plus nouveau, c’est qu’après l’élection le discours anti-construction peut se renforcer. Il est classique, lorsque nous présentons une opération, qu’une ville nous demande de faire moins dense que prévu dans le PLU. Cette exigence est devenue systématique pour satisfaire aux engagements pris pendant la campagne municipale et avec une demande de baisse de densité plus forte que dans le passé. Elle est le plus souvent doublée d’une demande de pause, « on verra plus tard ». Des communes vont jusqu’à déclarer un moratoire sur les constructions. Le droit n’autorise aucunement ces pratiques. Le PLU (ou PLUI) est un document d’urbanisme élaboré par la commune (ou l’intercommunalité s’il s’agit d’un PLUI), qui définit les règles de constructibilité. C’est un document qui s’oppose à ceux qui veulent construire mais aussi, en théorie, à l’équipe municipale. Le permis de construire n’est pas censé être accordé en fonction de l’opportunité du projet proposé, mais de sa conformité au PLU. Il n’en demeure pas moins que les constructeurs se refusent, pour la plupart, à attaquer les refus de PC des communes.
Cette évolution récente, ou plutôt cette forte accentuation d‘une tendance existante, se fait au nom de l’environnement. Les bons résultats des verts aux dernières municipales n’y sont probablement pas étrangers.
Dans les zones tendues, les édiles font face à une demande très forte d’équipements, corolaires des logements. Ils veulent légitimement préserver les équilibres locaux, limiter la densité. Mais surtout les élus sont sensibles à la pression de leurs concitoyens, qui, dans les zones tendues, sont hostiles à la production de logements nouveaux. A la lecture de ce jugement, beaucoup se diront que l’électoralisme est une faiblesse. Probablement. Les mêmes diront qu’il faut co-construire les projets, écouter le terrain, sans voir la contradiction entre la démocratie participative qui pousse à ne plus construire quand la démographie (et l’économie) pousse à la construction !
On pourra objecter que l’Ile-de-France est déjà dense, que les métropoles souffrent de la bétonisation, de l’absence d’ilots de fraicheur, que les forêts urbaines sont une solution, qu’il faut développer l’agriculture dans les zones denses pour favoriser les circuits courts, qu’il y a de la place en zone détendue, que nous devons repeupler ces territoires et réaménager la France au profit du quart Nord-Est du territoire et au profit des villes moyennes. Je partage ces préconisations. Mais sont-elles les priorités (priorités avec un S est déjà en contradiction avec la notion même de priorité) ? Et ne s’opposent-elles pas à une autre priorité plus essentielle encore ?
Les politiques d’urbanisme et de logement doivent être démographiques ET climatiques. Démographique signifie construire plus là où il y a plus d’habitants et construire moins là où la démographie est négative ou stagnante. Climatique signifie que l’urbanisme et la construction doivent être au service de la lutte contre le changement climatique. L’énoncer ainsi est une banalité. Mais la mise en œuvre est plus subtile. Les maires vont défendre la lutte contre le changement climatique dans leur commune en proposant de limiter la bétonisation ou la densité. A l’échelle de leur commune ce raisonnement sonne comme une évidence. Mais lutter contre le réchauffement climatique c’est d’abord lutter contre l’étalement urbain. L’étalement urbain génère plus de désartificialisation des sols que la densité, plus de construction de routes, de transports en commun, de m2 de surfaces de loisirs, d’enseignement, de bureaux, la consommation de plus de fonciers naturels ou agricoles. L’étalement urbain est le facteur numéro un du réchauffement climatique.
Notre pays a la chance de bénéficier d’une démographie globale positive. Nous devons en conséquence choisir entre la densité horizontale (étalement urbain) et la densité verticale en ville. La densité n’est pas satisfaisante en soit. Les grandes villes ont besoin de respirer. Notre pays a besoin de mieux aménager, équilibrer son territoire. Mais l’urbanisation à plat est un non-sens climatique. J’ajoute que si l’aménagement du territoire doit redevenir une priorité absolue au bénéfice des villes moyennes et des territoires du grand quart Nord-Est, ces politiques mettront plusieurs dizaines d’années avant de produire un résultat significatif. Or entre temps il nous faudra bien loger les générations actuelles et futures et lutter contre le changement climatique. Les villes doivent rester des villes.
Il est illusoire de résumer une réponse par essence complexe pour répondre à des enjeux complexes. Aucune solution n’est totalement pertinente. Toutes les solutions engendrent des effets négatifs. Pourtant, face aux enjeux climatique, démographique, économique et budgétaire, la densification en ville, sur la base d’une production massive de logements abordables et sans rallonge budgétaire, est peut-être la moins mauvaise des options.
Benoist Apparu
Décembre 2020
