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La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement (Cour des comptes)

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Rapport de la Cour des comptes sur « La gestion des dépenses fiscales en faveur du logement », mars 2019

Ce rapport, établi à la demande du président de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, fait suite à un exercice semblable réalisé en 2011 par la Cour qui a par ailleurs, depuis cette date, publié plusieurs rapports ou études ayant trait à divers aspects de la politique du logement
Dès l’introduction le ton est donné, la Cour estimant qu’elle n’a pas été en mesure de répondre à la demande de la commission des finances, laquelle souhaitait notamment que soit évaluée l’efficacité des dépenses fiscales au regard des objectifs poursuivis. Elle constate en effet que « Font défaut (…) des objectifs qui auraient été clairement exprimés lors de l’instauration de ces dépenses fiscales, parfois anciennes, par rapport à leurs effets attendus sur le logement. Manquent également des indicateurs solides et des données fiables ou disponibles. » Ces carences, déjà relevées à l’occasion de travaux précédents, perdurent. La conclusion est sévère : « Près de huit ans plus tard, et malgré les indéniables efforts consentis, rien ne démontre que ces mesures dérogatoires jouent un rôle moteur et maîtrisé dans la politique du logement, à la hauteur de la perte de recettes fiscales qu’elles engendrent. Dans ces conditions, la Cour recommande de mettre en extinction les dépenses fiscales dont l’efficience en faveur de la politique du logement ne serait pas prouvée. »
66 dépenses fiscales sont dénombrées, dont 25 datent d’avant 2000. Une part non négligeable d’entre elles, un tiers environ, résulte d’amendements parlementaires aux lois de finances, ce qui explique peut-être leur absence de cohérence. La plupart d’entre elles « n’ont été précédées ni d’une réflexion sérieuse au regard de la moins-value de recettes qui en résulte ni d’une recherche des mesures alternatives qui auraient permis d’atteindre les objectifs visés ». Recherche qui, au demeurant, aurait supposé que lesdits objectifs aient été clairement définis.
Le flou des objectifs peut être illustré par l’application d’un taux réduit de TVA pour les travaux d’amélioration des logements achevés depuis plus de deux ans, qui vise à « favoriser la rénovation et la réparation des logements privés mais (…) aussi (à) permettre de lutter contre le travail non déclaré qui touche le secteur du bâtiment ». Le second de ces objectifs ne relève clairement pas de la politique du logement. En outre, bien que cette mesure soit la plus coûteuse de celles examinées (45,3 Mds € de 2012 à 2019), aucune étude sur son efficacité ne permet d’en justifier l’existence.
Dans la même veine, la Cour estime que les mesures visant à soutenir l’activité du bâtiment n’est pas à proprement parler un objectif de la politique du logement et devrait plutôt relever des missions budgétaires Économie ou Travail et Emploi.
Le coût des dépenses fiscales n’est pas toujours chiffré ex ante. Il est vrai que le chiffrage est parfois difficile, notamment pour celles qui portent sur le taux de TVA. L’absence de chiffrage d’un nombre non négligeable d’entre elles (17 pour le PLF 2019, donc 6 qui n’ont jamais été chiffrées) contribue à la sous-estimation du montant global des dépenses fiscales, que le rapport estime à 27% pour les mesures de la loi de finances initiale pour 2017. Pour celles qui sont chiffrées, la méthode de chiffrage n’est pas explicitée.
Ces carences transparaissent dans les documents budgétaires qui, malgré les progrès réalisés, restent trop souvent peu intelligibles.
La Cour émet en conséquence des recommandations visant à rationaliser la gestion des dépenses fiscales concernées. Elle préconise notamment d’améliorer la présentation et le contenu des documents budgétaires concernés, d’améliorer la collecte et le partage des informations nécessaires au chiffrage et à l’évaluation des dépenses fiscales et de prévoir une évaluation systématique des plus importantes d’entre elles. Celles dont l’efficacité n’a pas été démontrée devraient être supprimées, de même que les mesures non chiffrées ou d’un montant non significatif. Elle recommande également de borner les dépenses fiscales dans le temps et de soumettre leur renouvellement à évaluation.

Jean Bosvieux
Mars 2019

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