L’anniversaire de la loi SRU offre un moment privilégié pour penser à un bilan[1]. Texte emblématique de la lutte contre la ségrégation urbaine[2], ses ambitions étaient élevées : les résultats sont-ils au rendez-vous ? Même si la loi SRU ne se résume pas à la question de son fameux article 55[3], il s’agit d’un texte qui intègre les principes de la profonde réforme territoriale à l’œuvre à la fin des années 90, notamment celle de l’intercommunalité. L’objet de cette contribution sera concentré sur les questions liées au logement. Dispositif qui a pu être décrié, l’article 55 de la loi SRU se voit appelé à la prolongation dans le projet de loi 4D (décentralisation, différenciation, déconcentration, décomplexification). En effet, E. Wargon souhaite faire de l’obligation de réalisation de logements sociaux une obligation permanente et faire sauter le verrou de 2025.
La loi SRU du 13 décembre 2000[4] a eu comme point de départ la volonté de rendre plus effective et plus efficace la norme de mixité sociale. Celle-ci avait été introduite par la Loi d’orientation pour la ville (LOV) de 1991 mais avec des modalités de calcul qui intégraient, en plus du décompte du nombre de logements sociaux, un pourcentage de 18 % de bénéficiaires de l’aide sociale. La mixité a été, de ce fait et dès le départ, associée à la question de la pauvreté et à la réalisation de logements. Pourtant, les moyens de parvenir à la mixité sociale ont été diversifiés grâce à la rénovation urbaine ou aux modalités d’attribution des logements sociaux.
En réalité, ce biais illustre les raisons qui expliquent la difficulté à définir la mixité sociale. Cependant, il n’y a pas que le concept qui soit controversé et pour cause. Il s’agit là du principal enseignement du rapport de février 2021 que la Cour des comptes a rendu sur l’application de l’article 55 de la loi SRU. Mais la Cour n’a de cesse de rappeler que mesurer la mixité sociale est difficile notamment parce que l’on ne dispose pas des indicateurs pertinents[5]. Cependant, son rapport reste muet sur les indicateurs qui pourraient être utilisés.
De fait, la mixité sociale doit s’envisager aussi bien dans les quartiers déshérités que dans les quartiers opulents, c’est-à-dire va concerner tous les quartiers qui sont territorialement spécialisés. L’absence de mixité sociale concerne aussi bien les communes en déficit de logements sociaux que celles où il est (parfois largement) majoritaire.
Les vingt années de mise en œuvre de la loi SRU ont eu un impact non négligeable et on peut même affirmer que le texte est devenu la référence en matière de norme de mixité sociale, via son article 55 qui simplifie les modalités de détermination des communes « carencées » à qui la loi enjoint de construire davantage  de logements sociaux sur leur territoire. Seules les communes de plus de 3 500 habitants en province et de plus de 1 500 habitants en Ile de France, situées dans une agglomération ou appartenant à un EPCI de plus de 50 000 habitants avec une commune d’au moins 15 000 habitants, sont soumises à cette obligation.

Les évolutions de l’article 55

Dans la mesure où la norme de mixité sociale a été jugée comme trop timorée au départ, le dispositif a été régulièrement revu et amendé en vue de son amélioration. Au-delà des modifications que la loi SRU a apporté aux dispositions de la Loi d’orientation sur la ville, le texte de 2000 sera revu en 2013 au regard du seuil minimal de logements sociaux, puis en 2017 et 2018 pour prendre en compte les spécificités des zones tendues et renforcer les pouvoirs coercitifs des préfets en cas de carence. Le tout vise à rendre le dispositif plus efficace et pertinent par rapport à la mixité, mais cela au prix d’une complexification certaine.
Les obligations découlant de la norme de mixité sociale ne se sont pas imposées facilement, comme le reflètent les 570 heures de débats parlementaires houleux avant l’adoption du projet de loi SRU. Les principaux points d’achoppement entre partisans et opposants au texte portaient principalement sur les critères d’application de l’article 55 qui, implicitement, traduisaient la conception de la mixité selon le législateur. De nombreux amendements ont ainsi été déposés afin de faire baisser le seuil fixé originellement à 20%, de passer d’une logique de stock à une logique de flux ou encore d’appliquer le dispositif non pas à l’échelle des communes mais à celle des intercommunalités. La principale pomme de discorde concerna toutefois le décompte des logements sociaux par l’inventaire SRU, une sorte de « mère des batailles » pour les parlementaires rejetant le projet de loi. En jouant sur la polysémie inhérente à la notion de « logement social », ils cherchaient à amoindrir la portée des obligations de construction. Ils n’obtinrent finalement pas gain de cause et l’inventaire SRU se révéla plus restrictif que celui de la LOV, excluant notamment les logements intermédiaires (PLI) et l’accession sociale à la propriété.
Dans un premier temps, certaines communes vont préférer payer le prélèvement automatique, calculé au prorata du nombre de logements manquants pour atteindre le seuil des 20% de logements sociaux, plutôt que de réaliser les logements concernés. Cependant, les préfets vont faire usage du pouvoir de sanction en adoptant des arrêtés de carence et en majorant le prélèvement. En sanctionnant les communes récalcitrantes, ils vont rendre de plus en plus dissuasive la volonté de contourner la loi, car les sommes peuvent se révéler importantes pour des communes parfois modestes. D’autant plus que ce mouvement est conjugué à la baisse de la dotation globale de fonctionnement qui va impacter fortement le niveau communal.
En janvier 2013, la loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, loin de remettre en cause le principe affiché par l’article 55 de la loi SRU, augmente le seuil en dessous duquel la réalisation de logements sociaux constitue une obligation en le faisant passer de 20 à 25%. La volonté du législateur est d’élargir l’assiette des communes assujetties à la norme de mixité sociale. Il convient toutefois de préciser qu’un certain nombre de communes resteront assujetties au seuil des 20 % de logements sociaux, notamment celles qui touchent la dotation de solidarité urbaine. Plus généralement, le seuil des 20 % est conservé pour les communes faisant partie d’une agglomération ou d’un EPCI qui ne nécessite pas un effort de construction accru.
Ainsi, depuis la loi du 18 janvier 2013 la norme de mixité sociale déclinée à l’article L 302-5 du CCH se formule de la manière suivante : « les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales ».
Deux autres textes sont venus modifier les modalités d’application de l’article 55 de la loi SRU. Il s’agit de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté[6] et de la loi du 24 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique[7]. La première a permis de recentrer le dispositif sur les territoires dans lesquels la pression sur la demande de logement social est la plus forte. Cela concerne le périmètre d’application de la loi SRU comme la définition des critères d’exemption de l’obligation. Le recentrage a été rendu nécessaire par l’extension, après la loi Notre de 2015[8], du périmètre des EPCI à fiscalité propre qui a concerné des territoires parfois ruraux étrangers à la problématique de la rareté du logement social. La loi de 2017 a en outre augmenté le prélèvement opéré sur les communes déficitaires pour le rendre plus dissuasif. Enfin, la loi Egalité et Citoyenneté a également élargi les critères d’exemption et explique la forte baisse des communes concernées par l’application de l’article 55 en 2018 et 2019.
La loi ELAN de 2018 a également modifié certaines modalités d’application de l’article 55 de la loi SRU. Ces aménagements concernent l’exercice du droit de préemption urbain par les préfets dans le cas des communes carencées. La loi élargit la catégorie des logements qui entrent dans le décompte des logements sociaux. L’inventaire des logements sociaux comprendra les logements PSLA (prêt social location accession) tout comme les logements faisant l’objet d’un bail réel solidaire. L’une des conséquences de ce texte peut apparaître en contradiction avec l’objectif initial dans la mesure où la catégorie a été élargie et donc le seuil des 20 ou 25 % de logements sociaux sera plus vite atteint. D’un autre côté, ce souci de diversification renvoie à la notion même de mixité et ne peut a priori pas être critiqué de manière radicale.
Il existe désormais un décompte qualitatif qui tient compte de la typologie du logement et, parmi les logements programmés pour rattraper le retard, il devra y avoir 30% au moins de PLAI ou assimilés, et 30 % au plus de PLS ou assimilés. Cette exigence vient de l’application indifférente à la catégorie de logement qui faisait que nombre de communes privilégiaient les formes « soft » de logement social comme le PLS. La question rejoint les débats qui ont marqué la procédure législative d’adoption de la loi SRU et qui n’ont pas réellement cessé sur le périmètre qu’il convenait de donner au logement social et qui a, au fil du temps, été élargi. Ce qui d’ailleurs participe également du questionnement sur la mixité sociale.

Les résultats permis par l’application de l’article 55

Alors que la loi d’orientation pour la ville de 1991 comme la loi SRU ont soulevé de vives critiques à l’égard de ce que certains avaient qualifié de Gosplan du logement, l’évolution de la crise du logement, d’un point de vue quantitatif comme qualitatif[9], a permis d’apaiser les critiques et de rendre la nécessité de réaliser du logement social plus consensuelle. Même les communes qui avaient fait le choix de préférer le prélèvement plutôt que de se lancer dans un mécanisme de rattrapage sont, aujourd’hui, moins nombreuses. Il est donc difficile de ne pas y voir une certaine forme d’efficacité du dispositif.
Le besoin grandissant de logements sociaux est pris en compte et les finances des communes ne leur permettent plus de prendre à la légère ces prélèvements que les préfets n’hésitent plus à majorer en adoptant des arrêtés de carence. L’appréciation de la Cour revêt deux aspects, l’un relativement objectif qui relève d’une politique nationale exigeant la réalisation de logements sociaux, le second beaucoup plus relatif car fonction des politiques locales et qui apprécie l’évolution de la mixité sociale. Il s’agit d’une notion phare pour les rédacteurs de la loi SRU mais qui revêt une réelle complexité et dans sa conceptualisation théorique et dans sa mise en œuvre pratique. Pour la Cour des comptes, la mixité sociale fait souvent l’objet d’une confusion avec la réalisation de logements sociaux, sans doute parce qu’il est plus facile car plus objectif de mesurer les progrès en matière de réalisation de logements sociaux qu’en matière de mixité sociale.
L’impact de la loi SRU est d’appréciation délicate. Les magistrats financiers ne cachent pas cette difficulté. Il est possible de l’apprécier par rapport aux obligations de la norme de mixité sociale et de l’article 55 de la loi SRU. Dans un rapport de février 2021 que la Cour des comptes consacre à l’application de l’article 55 de la loi SRU, les magistrats financiers font état des retombées des textes successifs sur la situation des communes concernées par la loi SRU. Ainsi, selon la Cour, le prélèvement est passé de 29,9 millions d’euros en 2011 à 88,7 millions d’euros en 2019 quand le nombre de communes sur la même période passe de 966 à 1065. De manière mécanique, le nombre de communes redevables de la norme de mixité sociale a augmenté de 2013 à 2014 de 119 unités.
Pour les magistrats financiers, « le dispositif a incontestablement eu un effet positif sur la production de logements locatifs sociaux, avec plus de 210 000 logements construits entre 2017 et 2019 dans les communes soumises à la loi et un objectif triennal atteint à 107 %. Il existe toutefois de grandes disparités géographiques. Plus de la moitié des communes concernées se situent en fait sous les seuils fixés et doivent verser un prélèvement sur leurs recettes, avec l’obligation d’atteindre le pourcentage prévu par la loi d’ici 2025 »[10]. Interrogée à ce sujet, notamment parce que beaucoup de communes ne parviendraient pas à rattraper leur retard pour 2025, la ministre du Logement, Emmanuelle Wargon, a annoncé que le dispositif serait poursuivi au-delà de 2025. La prolongation fait d’ailleurs l’objet d’un article du projet de loi 4D.
Dans tous les cas, de 2014 à 2016 plus de la moitié des logements sociaux construits l’a été dans des communes soumises à la loi SRU ce qui permet de comprendre que les communes, même récalcitrantes au départ ont, pour certaines, évolué dans leur attitude et accepté de réaliser du logement social. Ce que G. Fauconnier relève en notant que « le mouvement de construction de logements sociaux induit par la loi SRU touche même des communes peu habituées à la présence de HLM »[11].
Les magistrats financiers reconnaissent volontiers que « l’application de cet article aura largement contribué à augmenter de façon significative le nombre de logements locatifs sociaux, un logement social sur deux ayant été produit en zone SRU depuis l’origine »[12]. En réalité, ce sont tous les acteurs qui estiment que l’article 55 a joué un rôle important dans l’augmentation de l’offre de logements sociaux, mais tous considèrent que des aménagements pourraient en améliorer l’efficacité[13]. Par ailleurs, le nombre de communes déclarées en carence peut être un bon indice du respect de l’article 55 par les communes concernées[14]. Pour le dernier bilan triennal le nombre de communes carencées était de 280 pour la période 2017-2019.
Une publication de France Stratégie[15] corrobore les conclusions de la Cour des comptes et pose un diagnostic que l’on peut présenter comme mitigé, même si les auteurs reconnaissent volontiers que globalement l’impact de la loi a été positif pour renforcer la mixité sociale. Le résultat du travail des magistrats financiers est plus affirmatif car pour eux, « l’application de cet article aura largement contribué à augmenter de façon significative le nombre de logements locatifs sociaux, un logement social sur deux ayant été produit en zone SRU depuis l’origine ». La tendance est d’ailleurs confirmée par les chiffres récents de la dernière période triennale.
En revanche, pour la Cour des comptes la mixité sociale est un objectif mal défini et peu évalué[16]. Dans la conclusion du rapport les magistrats financiers vont jusqu’à affirmer que « l’article 55 n’aura que faiblement contribué à développer la mixité sociale, et l’objectif n’est donc que partiellement atteint »[17]. Ils relèvent par ailleurs que « la France est le seul pays en Europe à avoir instauré un mécanisme national coercitif visant à construire du logement abordable dans les espaces urbains les plus tendus »[18].
De manière générale, il demeure difficile d’évaluer la contribution de la loi SRU à l’amélioration de la mixité sociale, non parce que l’article 55 est difficile à mettre en œuvre, mais principalement parce que, selon la Cour des comptes dans un rapport publié en décembre 2020 sur l’attractivité des quartiers prioritaires, la mixité sociale est un marqueur non mesurable de la politique de la ville[19]. La réalisation de logements sociaux n’épuise pas, loin s’en faut, la complexe question de la mixité sociale. Il reste très difficile d’objectiver la mixité sociale : même si construire du logement social fait partie de la réponse, ce n’est pas la seule action envisageable. D’autres moyens participent de cette politique comme la rénovation urbaine, les servitudes de mixité sociale, le droit au logement opposable ou encore les modalités d’attribution du logement social.
La loi SRU a été modifiée par rapport au seuil de logements sociaux pour en renforcer l’efficacité mais il demeure un invariant qui est le décompte et la gestion de la réalisation de logements au niveau communal. Or, cette dimension ne tient pas compte de la compétence logement qui est de plus en plus intercommunale dans les agglomérations. Surtout, le PLH est sans doute un outil sous-exploité à l’échelle d’un bassin d’habitat. Il serait intéressant de mettre davantage l’accent, dans les PLH, sur la réalisation de logements sociaux. D’ailleurs, la conclusion des magistrats financiers fait le constat de ce que le niveau intercommunal devrait être celui utilisé pour programmer le rattrapage de logements sociaux.
Il n’en demeure pas moins que la loi SRU constitue une référence importante que la loi de 2013 n’a pas éclipsée. Le texte de 2000 marque de manière indélébile, pour le moment, les compétences de la commune redevable de l’article 55. Cependant, il est nécessaire de remarquer que ce que demande l’article 55 aux communes n’est plus en adéquation avec la compétence logement qui est aujourd’hui exercée au niveau intercommunal pour un nombre de plus en plus important de territoires. Il n’est pas impossible de penser que la présence de logement social trouverait un grand intérêt à être géré à l’échelon de gestion de la compétence logement en général au lieu de conserver, sur nombre de territoires, deux niveaux de gouvernance et de décision. Enfin, la loi SRU reste un dispositif original de réalisation de logements sociaux et est revenue sur la manière dont les logements sociaux avaient été réalisés dans les années 60 et pour cette raison est un texte majeur de notre dispositif en faveur du logement des populations défavorisées.

Florence Lerique
Mai 2021

[1] Un bilan similaire pour les 15 ans de la loi avait fait l’objet d’un colloque organisé le 14 janvier 2016 par D. Goldberg, la FAP, l’UNIOPSS et l’USH.

[2] A’urba, Les débats sur la ville, Solidarité et renouvellement urbains : propos sur la loi SRU, Editions confluences, 2002, 284 p.

[3] Francis Rol-Tanguy & Laurent Sablic, « Loi SRU : quand l’implication citoyenne permet une loi audacieuse », Métropolitiques, 10 mai 2021. URL : https://metropolitiques.eu/Loi-SRU-quand-l-implication-citoyenne-permet-une-loi-audacieuse.html

[4] Loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JO 14 décembre 2000.

[5] Cour des comptes, L’application de l’article 55 de la loi SRU, Rapport demandé par la commission des finances du Sénat, Février 2021.

[6] Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, JO du 28 janvier 2017.

[7] Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, JO du 24 novembre 2018.

[8] Loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, JO du 8 août 2015.

[9] Rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre.

[10] Cour des comptes, op. cit., Synthèse p. 7.

[11] G. Fauconnier, Loi SRU et mixité sociale. Le vivre ensemble en échec ? Omniscience, 2020, p. 51.

[12] Cour des comptes, op. cit., p. 85.

[13] Ibidem, p. 85.

[14] Selon G. Fauconnier certaines communes déficitaires continuent à se mobiliser pour refuser ou retarder l’accueil de logements sociaux sur leur territoire. G. Fauconnier, Loi SRU et mixité sociale. Le vivre ensemble en échec ?, p. 73 et s.

[15] P.-Y. Cusset, C. Dherbécourt, A. George, « La meilleure répartition des logements sociaux a-t-elle fait progresser la mixité sociale ?”, Site de France Stratégie, 23/02/21.

[16] Cour des comptes, op. cit., février 2021.

[17] Ibidem, p. 85.

[18] Ibidem, p. 71.

[19] Cour des comptes, L’évaluation de l’attractivité des quartiers prioritaires. Une dimension majeure de la politique de la ville, Décembre 2020.