Déshabiller Pierre pour habiller Paul ? Les effets redistributifs des contrôles de loyer

Une étude du Bureau National de Recherche Economique (Etats-Unis)

 Les effets néfastes des contrôles de loyer ont été résumés, de façon certes un peu excessive, par la célèbre formule, qu’il n’est pas utile de traduire : « In many cases rent control appears to be the most efficient technique presently known to destroy a city—except for bombing » [1]. Depuis lors, les diatribes des économistes se sont focalisées sur les contrôles dits « durs » ou « de première génération », qui consistent à plafonner, voire bloquer les loyers ou même les baisser, tandis que certains trouvent au contraire des vertus aux contrôles « doux » ou « de deuxième génération » qui se contentent le plus souvent de plafonner les hausses de loyer en fonction d’un indice.
Il n’en reste pas moins vrai que tout mécanisme qui aboutit à fixer un niveau de loyer inférieur à celui du marché, quelle que soit la méthode choisie, dure ou douce, revient à faire subventionner le locataire par le bailleur. Or, non seulement, la distribution d’aides aux locataires incombe aux pouvoirs publics mais encore cette aide a ceci de remarquable qu’elle ne dépend ni des ressources des locataires ni de celles des bailleurs. Elle peut à la rigueur se justifier par le fait qu’en moyenne, les revenus des locataires sont inférieurs à ceux des bailleurs, mais cela ne permet pas d’en déduire que l’aide correspond bien à un transfert de richesse des plus hauts revenus vers les plus bas. Une étude américaine vient au contraire de démontrer que, dans un cas précis, c’est  l’inverse qui se produit : le contrôle des loyers bénéficie aux locataires les plus riches au détriment des bailleurs les plus pauvres [2].
Les auteurs ont étudié les effets causés par l’annonce de l’adoption du contrôle des loyers à St. Paul, Minnesota, en 2021[3]. Ils ont d’abord constaté qu’elle avait entraîné une baisse de valeur de l’ensemble des biens, locatifs ou non, de 6 à 7 %, soit une perte globale de 1,6 milliard de dollars ; ils attribuent un tiers de cette perte à des externalités négatives. Ensuite, l’exploitation de données administratives au niveau des parcelles leur a permis de démontrer que les locataires ayant le plus gagné au contrôle des loyers avaient des revenus plutôt élevés, tandis que les propriétaires ayant le plus perdu avaient des revenus plutôt faibles. Pour les logements dont les propriétaires ont des revenus élevés et les locataires des revenus faibles, le transfert de richesse est estimé proche de zéro. Ainsi, dans la mesure où le contrôle des loyers est censé transférer la richesse des ménages à hauts revenus vers les ménages à faibles revenus, l’effet réel de la loi a été à l’opposé de son intention.

Une troisième génération de contrôles en train de voir le jour

Malgré le rêve américain de la propriété pour tous, le parc locatif des Etats-Unis est considérable : en 2019, sur 123 millions de résidences principales, 44 millions, soit 36 %, étaient occupées par des locataires (Source : U.S. Census Bureau). Le ménage médian consacrait alors 35 % de son revenu au paiement du loyer, tandis que 22 % des ménages y consacraient plus de 50 %.
Les lois sur le contrôle des loyers aux États-Unis ont historiquement été mises en œuvre dans quelques villes situées dans un petit nombre d’États, notamment l’Etat de New-York, le New Jersey et la Californie. La première génération a été promulguée par le gouvernement fédéral pendant la Seconde Guerre mondiale pour stabiliser les marchés locatifs pendant une période de forte mobilité des travailleurs et d’incertitude économique. Pendant le boom immobilier de l’après-guerre, les loyers ont baissé et les contrôles n’ont pas été renouvelés, sauf dans la ville de New York.
La deuxième génération de lois de contrôle des loyers a été promulguée dans les années 1970 en réponse à l’inflation croissante et dans le cadre d’une pratique réglementaire générale de contrôle des prix. De nouvelles lois ont été adoptées dans le Massachusetts, à Washington D.C. et en Californie. Ces lois de deuxième génération étaient moins restrictives que celles de la première : elles permettaient aux propriétaires de répercuter certains coûts sur les locataires,  de pratiquer un loyer de marché en cas de vacance, exemptaient les nouvelles constructions et les petits propriétaires, et liaient l’augmentation des loyers au taux d’inflation.
Après cette deuxième vague, on a assisté à un retour de bâton et de nombreux États ont adopté des lois qui interdisaient ou limitaient le contrôle des loyers, par exemple en Californie (1995) et dans l’Illinois (1997). Cette tendance s’est poursuivie ces dernières années dans un large éventail d’États, notamment le Colorado (2010), la Géorgie (2010), le Mississippi (2013), l’Indiana (2017), l’Iowa (2017) et la Floride (2018). En 2019, on dénombrait 37 États dotés de lois qui interdisaient le contrôle des loyers au niveau local.
Depuis peu, avec l’augmentation du coût du logement, le pendule semble être revenu en faveur du contrôle des loyers. En effet, ces dernières années, les loyers ont augmenté à un rythme record. En février 2022, l’indice CoreLogic des loyers des maisons a augmenté de 13,1 % en glissement annuel, soit l’augmentation la plus rapide en près de deux décennies. En conséquence, le contrôle des loyers a fait sa réapparition depuis 2019, y compris dans des villes situées dans des Etats où il n’avait jamais été en vigueur auparavant, comme le Maine et le Minnesota. Pour la première fois depuis 70 ans, le contrôle des loyers a été adopté au niveau de l’État en Oregon et en Californie, et il fait actuellement l’objet de débats dans ceux de New York, de l’Illinois et du Massachusetts.
Étant donné l’importance du logement dans la consommation et l’accumulation de richesse, le NBER (National Bureau of Economic Research), s’est attaché à fournir des éléments solides sur les conséquences économiques de ces nouvelles réglementations. Son document étudie deux des conséquences les plus importantes du contrôle des loyers : les changements dans la valeur des biens et la redistribution de la richesse provoquée par le contrôle des loyers. Alors que l’analyse économique de base indique bien que le contrôle des loyers entraîne une réduction de l’offre, une perte sèche et un transfert de richesse des propriétaires vers les locataires, il est difficile d’établir l’effet causal du contrôle des loyers sur ces résultats. En effet, les propriétaires peuvent réagir au contrôle des loyers en ne respectant pas la loi, en négligeant l’entretien ou en retirant leurs biens du marché locatif. Cependant, ces résultats sont difficiles à observer directement et se produisent de façon étalée sur plusieurs années. De même, la législation peut évoluer dans le temps. L’étude des valeurs de marché offre une solution potentielle à ces défis : les prix du marché étant tournés vers l’avenir et réagissant rapidement aux nouvelles informations, ils offrent la possibilité d’observer immédiatement les effets endogènes et à long terme du contrôle des loyers.

Saint-Paul, Minnesota : un cadre idéal

Les auteurs ont étudié les effets sur les valeurs immobilières et les transferts de richesse de la promulgation du contrôle des loyers à St. Paul, Minnesota, en novembre 2021. Il s’agit d’un cadre idéal pour un certain nombre de raisons. Tout d’abord, la loi a été peu anticipée et aucune autre loi susceptible de brouiller l’observation n’a été adoptée au même moment[4]. Ensuite, la nouvelle loi comporte des dispositions simples, mais extrêmes : la croissance annuelle des loyers est plafonnée à 3 % d’une année sur l’autre, sans ajustement possible en fonction de l’inflation et sans disposition permettant de louer aux prix du marché en cas de vacance ; tous les logements locatifs sont concernés par la loi, à de rares exceptions près. En troisième lieu, le parc locatif situé en dehors des limites de la ville de St. Paul fournit un échantillon de contrôle. Enfin, St. Paul est une grande ville diversifiée qui permet d’étudier les effets différenciés du contrôle des loyers selon divers critères, le type de logement, la localisation, les caractéristiques des locataires et celles des bailleurs.

Un impact immédiat sur l’ensemble des prix immobiliers

En utilisant un échantillon de près de 150 000 transactions immobilières sur la période de janvier 2018 à janvier 2022 dans les cinq comtés entourant St. Paul, les auteurs estiment d’abord l’effet du contrôle des loyers de St. Paul sur les valeurs immobilières. Ces tests de différence  permettent de mesurer l’écart entre la variation des prix des transactions à St. Paul après l’adoption du contrôle des loyers et dans les villes adjacentes. Ils en concluent que l’introduction du contrôle des loyers a entraîné une baisse de 6 à 7 % de la valeur des biens immobiliers à St. Paul.
Ils effectuent ensuite des tests supplémentaires pour tenir compte d’une éventuelle évolution des préférences pour les banlieues par rapport aux centres-villes en utilisant les transactions de cinq villes du Midwest comparables à St. Paul. Ces modèles à triple différence leur permettent de confirmer que le contrôle des loyers a entraîné une baisse des valeurs, dans une fourchette à peu près inchangée (6% à 8%).
Enfin, ils constatent que les logements locatifs de St. Paul ont subi une baisse de valeur supplémentaire de 6 % par rapport à ceux qui sont occupés par leur propriétaire, soit une perte totale d’environ 12 %.
La perte de valeur globale peut être décomposée d’une part en effets directs, l’effet de capitalisation dû à la baisse anticipée du rendement locatif auquel s’ajoute la perte sèche résultant de la baisse de qualité des logements loués par défaut d’entretien, et d’autre part en externalités négatives indirectes, qui résultent du fait que, par un effet d’entraînement, la baisse de qualité du parc locatif provoque une baisse d’attractivité de tout le quartier. Les auteurs estiment qu’environ deux tiers de la perte de valeur est due à des effets de capitalisation et un tiers à des externalités.
La forte baisse de la valeur des propriétés provoquée par le contrôle des loyers a des conséquences importantes pour l’économie locale. En supposant que les transactions observées sont représentatives du parc de logements de St. Paul, le contrôle des loyers aurait entraîné une perte de valeur cumulée de 1,57 milliard de dollars, d’où il résulterait un manque à gagner de 4 % pour les recettes de l’impôt foncier qui constitue la principale source de revenus de la ville.

Transferts de richesse : l’inverse du but recherché

La seconde question à laquelle l’étude du NBER répond est celle de la redistribution de la richesse par le contrôle des loyers. L’objectif visé est de réduire la dépense de logement pour les locataires à faible revenu. Si cet objectif est atteint, les transferts de richesse causés par la loi sont plus importants lorsque les propriétaires ont des revenus plus élevés et les locataires des revenus plus faibles. Pour vérifier cette hypothèse, les auteurs démontrent d’abord que la variation transversale des pertes de valeur observées est imputable aux transferts des propriétaires vers les locataires, plutôt qu’aux pertes sèches dues à la réduction de l’offre. Ils utilisent ensuite deux modèles pour démontrer que la baisse de la valeur des logements est corrélée positivement avec les transferts de richesse et en constitue de ce fait un indicateur pertinent.
Pour vérifier si les transferts sont plus importants lorsque les locataires ont des revenus plus faibles et les propriétaires des revenus plus élevés, les auteurs ont créé un sous-échantillon de logements à « forte disparité » dans lequel les propriétaires ont des revenus supérieurs au revenu médian des propriétaires et les locataires des revenus inférieurs au revenu médian des locataires. Ils ont également constitué un sous-échantillon à « faible disparité » dans lequel, à l’inverse, les revenus des bailleurs sont inférieurs à la médiane et ceux des locataires supérieurs à la médiane. Le contraste entre les deux sous-échantillons est frappant : dans le sous-échantillon à forte disparité, le revenu médian du propriétaire est plus du double du revenu médian du locataire, alors que, dans le sous-échantillon à faible disparité, les revenus médians des bailleurs et des locataires sont statistiquement égaux. De même, la proportion de locataires issus de minorités est d’environ 50 % dans le sous-échantillon à forte disparité, contre 25 % dans le sous-échantillon à faible disparité. Des différences similaires existent pour l’âge et le niveau d’instruction.
Il apparaît que, contrairement aux objectifs déclarés de la loi sur le contrôle des loyers, le plus important transfert de richesse s’est produit dans le sous-échantillon à faible disparité, dans lequel les locataires sont relativement plus riches : la perte de valeur y atteint 8,5 %. A contrario, le transfert le plus faible s’est produit dans le sous-échantillon à forte disparité, dans lequel les locataires sont relativement plus pauvres, où la perte de valeur est limitée à 0,9%. Les transferts de richesse sont ainsi positivement corrélés au revenu des locataires et négativement à ceux des propriétaires.
Les auteurs avancent deux explications possibles à ce résultat inattendu. D’abord, à supposer que les logements situés dans les quartiers où les locataires ont des revenus plus bas ont également une croissance attendue des loyers futurs plus modérée, alors le contrôle des loyers y imposerait une contrainte moins forte, et donc un transfert plus faible. Cela semble corroboré par le modèle de prix utilisé pour séparer les transferts des externalités négatives. Une autre explication, qui n’a pas été testée, est que les propriétaires qui ont des locataires à faibles revenus sont plus susceptibles de pouvoir échapper à la loi que ceux dont les locataires  ont des revenus élevés.

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Les économistes et les responsables politiques sont depuis longtemps en désaccord sur les avantages du contrôle des loyers. Or, cette étude fournit de nouvelles preuves que le contrôle des loyers réduit la valeur des biens immobiliers et provoque des transferts de richesse mal ciblés. Des travaux plus anciens, qui portaient sur le contrôle des loyers dans la ville de New- York en 1968, avaient abouti à des conclusions semblables, à savoir que les locataires à faible revenu n’en avaient pas tiré un plus grand bénéfice que les locataires à hauts revenus. La plupart des études sur le sujet se sont concentrées sur la ville de New-York, car c’est la seule qui a connu un contrôle des loyers sans interruption (cf. supra).
La promulgation de la loi date de novembre 2021 et sa mise en application était prévue en mai. Les échantillons sous contrôle sont donc de petite taille. Ainsi, 14 178 transactions à Saint-Paul réparties sur la période de janvier 2018 à janvier 2022 ont été utilisées, mais 3 mois seulement sont concernés par la loi. Les auteurs ont éliminé les effets saisonniers et affirment que le vote de la loi n’avait pas été anticipé, mais ils ne fournissent pas la taille des sous-échantillons avant et après le 1^er novembre 2021. Si l’on était en France, mais on en est loin, à bien des égards, un tel sous-échantillon serait à peu près vide, à moins qu’il ne fût constitué que d’avant-contrats. Si l’on se reporte au résultat des régressions, on constate bien que les principaux résultats mis en avant dans la publication sont relativement robustes. Les résultats sur les transferts de richesse sont un peu plus fragiles, la taille des quatre sous-échantillons atteignant à peine 250 logements.
En réalité, le 29 avril 2022, à la veille de la mise en application de la loi, la ville a publié un ensemble de règles qui en affaiblissent substantiellement les termes. En particulier, les nouvelles règles permettraient aux propriétaires d’augmenter le loyer afin de maintenir un revenu net d’exploitation constant en termes réels, basé sur sa valeur en 2019 ; la hausse annuelle maximale pourrait atteindre 15%, avec possibilité de report pour la fraction supérieure et les augmentations supérieures à 8 % devront être approuvées par la municipalité.  L’incertitude juridique demeure, le maire de St. Paul cherchant à obtenir une exemption pour les nouvelles constructions, tandis que le Sénat du Minnesota a approuvé un projet de loi qui interdirait rétroactivement le contrôle des loyers, même s’il a été adopté lors d’un scrutin. Les investisseurs ont-ils anticipé un tel affaiblissement de la loi ? Si c’est le cas, l’impact de la loi s’en est trouvé amoindri.
Quant au NBER, il s’agit comme son nom ne l’indique pas, d’un institut privé, indépendant et sans but lucratif qui est le plus important organisme de recherche économique des Etats-Unis. L’étude dont nous rendons compte n’a toutefois que le statut de « working paper » et n’a donc pas été validée par un comité de lecture.
Pour toutes ces raisons, on se gardera de généraliser ces résultats, encore plus de les transposer aux cas français (le pluriel s’impose). En revanche, on souhaiterait vivement que ce type d’étude ne se cantonne pas aux Etats-Unis et soit réalisé en Europe, et même en France, où le raisonnement simpliste, voire la posture idéologique, remplacent bien souvent l’analyse économique.

Claude Taffin
Juillet 2022

^[1] Lindbeck, Assar. 1972. The Political Economy of the New Left. Harper and Row, New-York.

[2] Ahern, Kenneth R. et Giacoletti, Marco. Robbing Peter to pay Paul? The redistribution of wealth caused by rent control. NBER Working Paper 30083, National Bureau of Economic Research (http://www.nber.org/papers/w30083).

[3] Comme on le verra dans ce qui suit, le contrôle des loyers à St. Paul n’est pas encore entré en vigueur et il se  pourrait que les modalités prévues par la loi soient modifiées.

[4] La ville jumelle de Saint-Paul, Minneapolis, a seulement voté une loi ouvrant la possibilité d’un futur contrôle, avant de réélire un maire qui s’y déclare hostile. En raison de ce contexte particulier, Minneapolis ne fait pas partie de l’échantillon de contrôle.