Dispositif Pinel : Stop ou Encore ?

L’examen récent du Projet de loi de finances (PLF) pour 2023 a été l’occasion de remettre sur le métier la question des aides à l’investissement locatif privé. C’est ainsi que deux amendements parlementaires ont proposé de réduire la durée de vie du dispositif Pinel. Mis en place en 2014 sous le mandat de François Hollande, ce dernier avait été prolongé lors de la dernière mandature jusqu’à la fin de l’année 2024, au titre de la « stabilité fiscale » voulue par le Président de la République. Compte tenu des (nombreuses) critiques qui pèsent sur ce dispositif, cette fin anticipée serait-elle une bonne nouvelle pour le secteur du logement ?

Les principes du « Dispositif Pinel »

L’avantage fiscal Pinel est un dispositif d’incitation à l’investissement locatif. En contrepartie d’une défiscalisation plus ou moins importante, un investisseur s’engage à mettre son bien immobilier neuf en location, pour un durée allant de 6 à 12 ans, tout en respectant des plafonds de loyers et de revenus des locataires fixés par décret. Le logement doit se situer dans une zone dite « tendue » définie elle aussi par décret, et respecter un certain nombre de critères de performance énergétique.
Selon l’engagement initial de location (6 ans ou 9 ans), le taux de la réduction d’impôt varie de 12% à 18% du montant de l’opération, dans la limite d’un investissement total de 300 000 euros et 5 500 euros par mètre carré habitable. Cet engagement initial peut être prolongé de 3 ans, une ou deux fois, dans la limite d’un engagement total de 12 ans. Chaque prolongation donne droit à une réduction d’impôt supplémentaire de 3% du montant de l’investissement, dans la limite du plafonnement global des niches fiscales fixé en 2022 à 10 000 euros par an.
A l’image de ses prédécesseurs (Périssol, Robien, Scellier, Duflot,…), le dispositif Pinel poursuit plusieurs objectifs[1] : soutien à la promotion immobilière, développement d’une offre locative « intermédiaire », fléchage de l’épargne des ménages vers l’immobilier, etc.

Un dispositif coûteux…

Selon la Cour des comptes[2], le coût générationnel[3] des 69 000 logements Pinel produits en 2017 devrait s’établir à 1,6 milliards d’euros à l’horizon 2024, soit un coût unitaire de 23 000 euros sur la période. Ce coût est en réalité plus élevé du fait de la possibilité d’une mise en location plus longue que les 7 années ici prises en compte (9 à 12 ans). En considérant une mise en location moyenne de 9 ans, le coût de la génération 2017 de Pinel peut être estimé à 30 000 euros par logement. Pour une mise en location de 12 ans, le coût budgétaire unitaire approche les 35 000 euros. Cette estimation ne tient compte que de l’avantage conféré par le dispositif Pinel. Il n’intègre ni l’exonération de taxe foncière des deux premières années de vie du logement[4] ni des autres avantages fiscaux dont peut bénéficier l’investissement (revenus fonciers notamment).
Ce coût par logement est élevé. A titre illustratif, le graphique ci-dessous compare le coût du Pinel au coût d’un logement locatif social ou d’un prêt à taux zéro (PTZ). Pour le logement social nous considérons les subventions et la TVA à taux réduit. Pour le PTZ, les quotités financées et les aides allouées varient selon les territoires et le profil des ménages. Nous considérons ici un bénéficiaire « moyen »[5].

Aides à la pierre « directes » par filière, en euros par logement

Si le caractère très social du PLAI le place logiquement en tête du type de logement le plus aidé, les logements financés par le dispositif Pinel se placent en seconde position[6]. Les logements PLUS sont, selon cette estimation, aidés à hauteur de 22 000 euros en moyenne s’ils ne sont pas construits en quartier prioritaire[7]. Enfin les logements financés par PLS ou PTZ apparaissent aidés dans des proportions similaires (entre 3 000 et 4 000 euros par logement).
Il est important de rappeler que ces estimations ne tiennent pas compte de la « durée de vie » (durée de mise en location ou d’occupation) des logements. Elles permettent, en revanche, de traduire quasi instantanément ces résultats en équivalent « nombre de logements construits ». Il s’agit bien entendu d’un exercice intellectuel assis sur nombre d’hypothèses, mais il peut tout de même s’avérer éclairant.
Pour reprendre l’exemple des 69 000 logements Pinel produits en 2017, le coût générationnel, sous l’hypothèse d’une mise en location de 9 ans, atteindrait 1,8 milliards d’euros. Cette masse budgétaire aurait permis la construction de 44 500 logements PLAI, 79 000 logements PLUS, 610 000 logements PLS ou encore l’attribution de 470 000 PTZ.

… vraiment coûteux !

Une autre méthode d’évaluation des coûts budgétaires à la production consiste à tenter d’intégrer dans l’analyse la « durée de vie » des logements neufs subventionnés. Cette méthode a d’autant plus de sens que d’une part de nombreuses aides ne sont pas versées au moment de la production mais au cours de la vie du logement et d’autre part parce que les « durées de vie » diffèrent beaucoup selon la filière.
Pour cette approche, il est nécessaire d’arrêter un cas type d’analyse. Nous choisissons ici un logement de type T3 de 58m² situé en zone A dont le prix de marché est estimé à 250 000 euros. A partir de ce cas type, nous tentons de quantifier les aides allouées à ce logement tout au long de sa vie.
Pour un logement social nous intégrons les subventions à la production rapportées à la durée de mise en location (40 ans), la TVA réduite à 5,5% pour les PLAI, rapportée à la durée de mise en location, l’exonération de taxe foncière durant 25 ans (estimée à 740 euros par an[8]) et l’exonération d’impôt sur les sociétés moyenne par logement (estimée à 150 euros par an à partir des comptes du logement).
Pour un logement locatif privé, nous intégrons la réduction fiscale Pinel rapportée à la durée de mise en location (12 ans), l’exonération de taxe foncière les deux premières années (estimé à 740 euros par an) et le régime fiscal micro foncier[9] estimé à partir d’un taux marginal d’imposition à l’impôt sur le revenu de 30% et un niveau de loyer au plafond Pinel, soit 740 euros par mois.
Enfin, pour un logement en accession aidée, nous prenons en compte l’avantage conféré par le PTZ, rapporté à la durée de détention estimée à 25 ans ainsi que l’exonération de TFPB les deux premières années.
Il apparait, selon la méthode d’estimation et les – fortes – hypothèses décrites, qu’à l’horizon de 10 ans, l’impact budgétaire d’un logement de type Pinel serait de l’ordre de 53 000 euros. Celui d’un logement en accession aidée de l’ordre de 3 000 euros, celui d’un logement PLAI de l’ordre de 25 000 euros, celui d’un PLUS de l’ordre 20 000 euros et celui d’un PLS de l’ordre de 15 000 euros.
A l’horizon de 20 ans, malgré l’arrêt du mécanisme de défiscalisation pour le logement locatif privé[10], le déséquilibre persiste. Du fait des taux bas, les aides à l’accession se maintiennent à un niveau peu élevé. Du côté des logements locatifs sociaux, l’écart d’aides allouées aux différents dispositifs s’établit entre 10 000 et 15 000 euros selon le type de prêts aidés (PLAI, PLUS ou PLS)[11].

Un coût élevé mais des loyers maitrisés ?

En plus de la durée de mise en location des logements, bien plus courte en théorie dans le privé que dans le social, les loyers de sortie de ces différents dispositifs sont très différents tout comme les publics ciblés. Il apparait clairement une déconnection entre, d’un côté, le montant d’aides versés par logement et, de l’autre, les loyers/profils logés des logements en question.
Pour notre logement type[12], le loyer plafond mensuel en Pinel serait de 740 euros, celui en PLS serait de 670 euros, celui en PLUS de 420 euros et celui en PLAI de 370 euros. Autrement dit, le loyer de sortie en PLS, PLUS et PLAI serait respectivement inférieur à celui du Pinel de 10%, 45% et 50% pour des logements respectivement « aidés » 75%, 30% et 15% de moins au cours des 25 premières années de « vie ».

Place à la défense

L’ensemble des critiques soulevées précédemment font relativement consensus. Des chercheurs pointent régulièrement l’effet inflationniste de ce type de dispositif à la fois sur les coûts du foncier[13] mais aussi plus globalement sur les prix de vente du fait de l’augmentation de l’activité d’intermédiation (entre promoteurs et acheteurs) générée par la montée en puissance de ces dispositifs et qui contribue au renchérissement des prix (et donc fait baisser le rendement locatif). De son côté, la Cour des comptes conteste régulièrement l’efficacité de ces niches fiscales avec des arguments proches de ceux développés ici et nombreux sont les observateurs du monde du logement qui demandent l’arrêt (ou la refonte) des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif.
Malgré tout, il convient ici, pour asseoir un propos équilibré, de mentionner les arguments appuyant le maintien de ce type de dispositif.
Tout d’abord, le marché immobilier, contrairement aux affirmations de certains responsables politiques de premier plan, n’est pas un marché « improductif » ou (uniquement) de « rentiers ». Le marché locatif privé loge 7,5 millions de ménages, soit près d’un sur quatre, et notamment de nombreux ménages jeunes[14].  En outre, la crise de la mobilité dans le parc social, associée à la baisse des moyens qui lui sont alloués, a pour conséquence un engorgement de la file d’attente pour les logements sociaux. Dans le même temps, la hausse des prix immobiliers dans le centre des métropoles a exclu nombres de ménages, notamment les plus jeunes, des centres urbains qui continuent à concentrer l’emploi. Dès lors, il convient de soutenir le développement d’une offre de logements locatifs privés abondante et abordable. Bien que le Pinel, en l’état actuel des choses, n’y parvienne pas, l’existence de dispositifs visant à poursuivre cet objectif doit être encouragée.
Un deuxième axe de défense est de noter que les coûts explicités précédemment ne sont pas à considérer comme des coûts « nets » des logements. En effet, la production de logements locatifs privés génère de facto des recettes fiscales de TVA (tout comme la production de logements sociaux). De même, les loyers perçus par les bailleurs personnes physiques sont à 70% imposés à l’impôt sur le revenu et sont également soumis à la CSG. Dès lors, il conviendrait, selon les défenseurs de ces niches fiscales et pour avoir une vision parfaitement exhaustive, d’intégrer les recettes fiscales générées par la production de ces logements aidés. Toutefois, s’il est vrai de dire qu’un logement Pinel rapporte à l’Etat de la TVA, cela veut-il dire pour autant que l’on doive déduire du coût du dispositif les recettes de TVA qu’il génère ? Oui si l’on pense qu’aucun logement n’aurait été produit sans dispositif. Non si l’on pense que le bon contrefactuel est celui d’un logement non aidé.
A contrario, l’hypothèse selon laquelle, sans dispositif d’aide publique, les logements produits auraient peu de chance d’être des logements locatifs privés, semble moins contestable. Dans les zones sujettes à des prix immobiliers élevés, les taux de rendement instantanés attendus des loyers sont déjà faibles dans le parc ancien[15]. Il y a fort à parier que peu d’investisseurs s’aventureraient à investir dans le logement locatif neuf sans aucune aide publique, d’autant qu’on estime qu’à caractéristiques similaires (localisation, taille, …), un logement neuf est environ 30% plus cher qu’un logement ancien[16]. Or, le marché locatif privé s’érode assez largement en zones tendues[17], il convient donc de parvenir à y développer une offre nouvelle et c’est bien l’un des objectifs des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif, même s’ils ont le plus grand mal à y parvenir.
Enfin, les niches fiscales à l’investissement locatif, en plus de soutenir très largement le secteur de la promotion immobilière et du bâtiment (riche en emploi), permettent de flécher l’épargne des ménages vers le secteur de la construction. Si cet objectif semble incohérent avec la volonté du Président de la République d’inciter les plus aisés à quitter le marché immobilier – il suffit de rappeler les modalités de mise en place de la réforme de la fiscalité du capital pour s’en convaincre – cet objectif est louable, pour la même raison que celles explicitées précédemment : l’érosion du marché locatif privé en zone tendues.

Arrêter le Pinel, pour quoi faire ?

Le Pinel dysfonctionne, c’est un fait. Avant lui, le dispositif Duflot était imparfait, le dispositif Scellier (et ses différentes versions) était critiqué, le dispositif Robien coutait trop cher et sa territorialisation était mal maitrisée… Bref, les dispositifs d’incitation à l’investissement locatif ont de tout temps porté leur lot de critiques, d’ajustements, de refontes et de réformes.
Dans le cadre du PLF 2023, deux amendements ont proposé de raccourcir d’un an la durée de vie du dispositif Pinel. Au vu des arguments visant à démontrer son inefficacité, il s’agit d’une bonne initiative. Si on lit entre les lignes l’objectif de cette suppression – à savoir une nouvelle baisse de l’enveloppe budgétaire allouée à la politique du logement – on ne peut qu’être déçu.
Certes, le dispositif Pinel est largement imparfait. Néanmoins, la réduction de son périmètre, ou pire sa suppression, ne peut se traduire, toutes choses égales par ailleurs, que par une baisse du nombre de logements neufs produits.
Les solutions ne sont pas légion. Il faut réorienter les dépenses publiques mobilisées par le Pinel soit vers un nouveau dispositif de défiscalisation (durée de mise location plus longue, plafonds de loyers et de ressources plus faibles…), soit vers des dispositifs d’accession à la propriété dans le neuf (prêt aidés, subventions…), soit vers la production de logements sociaux.
Dans un contexte de forte tensions des marchés immobiliers, de renchérissement des matières premières et de remontée des taux d’intérêt, il parait plus que probable que le « faire mieux avec moins » se transforme très rapidement en « faire moins avec moins », ce qui, compte tenu, des crises du logement qui traversent la France, ne peut constituer un avenir souhaitable.

Pierre Madec
Octobre 2022

[1] Bosvieux, J. (2011). Incitations fiscales à l’investissement locatif : succès quantitatif, ciblage imparfait. Regards croisés sur l’économie, 9, 162-171. https://doi.org/10.3917/rce.009.0162

[2] Voir Référé de la Cour des comptes n°S2017-4080, janvier 2018

[3] La réduction d’impôt associée au dispositif est annuelle (2% du montant de l’investissement par an). Le coût d’une génération de Pinel est le coût cumulé du dispositif sur l’ensemble de durée de mise en location (12%, 18% ou 21% du montant total de l’investissement).

[4] L’ensemble des constructions nouvelles et des reconstructions bénéficient (au minimum) d’une exonération temporaire de taxe foncière pendant les deux années qui suivent celle de leur réalisation définitive.

[5] Le montant moyen d’un PTZ alloué en 2020 s’établissait à 50 000 euros soit un avantage conféré de l’ordre de 3 800 euros par logement sous l’hypothèse d’un taux de marché sur 15 ans à 1%.

[6] Si l’estimation du montant d’aides allouées aux logements sociaux n’intègre pas certaines aides allouées au cours de la durée de vie du logement (exonération de TFPB ou d’impôt sur les sociétés pour les bailleurs), c’est aussi le cas pour celles versées aux investisseurs privés (exonération de TFPB ou d’impôt sur le revenu pour les bailleurs).

[7] L’intégration des aides spécifiques aux quartiers Anru peut apparaitre comme relevant plus des aides de la politique de la ville.

[8] Montant moyen de taxe foncière acquitté sur les appartements en 2021 (sources DGFIP).

[9] Les bailleurs privés déclarant moins de 15 000 euros de revenus locatifs par an peuvent bénéficier d’un abattement de 30% sur ces derniers (Plus de détails ici).

[10] Certaines observations tendraient à montrer que les logements financés reviennent sur le marché libre une fois la défiscalisation arrivée à terme.

[11] Nous ne considérons ici que les aides à la production de logement et excluons délibérément les aides à la personne qui ont pour but premiers de solvabiliser les locataires sous conditions de ressources. Sur les 16 milliards d’aides personnelles versées en 2020, 9,2 milliards l’étaient aux locataires du parc privé et 6,3 milliards l’étaient à des locataires du parc social.

[12] Appartement de type T3 de 58m2 situé en zone A et bénéficiant , pour les logements sociaux, d’une majoration des loyers de 12%.

[13] Bono, Pierre-Henri and Trannoy, Alain, (2012), Évaluation de l’Impact du Dispositif Scellier sur les Prix Fonciers, Working Papers, HAL.

[14] Les moins de 30 ans représentent 11% de la population française mais 28% des locataires du parc privé.

[15] Christine Rifflart, Sabine Le Bayon, Pierre Madec., « Marché locatif privé : état des lieux et évaluation des dernières mesures gouvernementales ». Document de travail de l’OFCE,  2013.

[16] « Évaluation du dispositif d’aide fiscale à l’investissement locatif Pinel », IGF, 2019

[17] Idid.