A pour but de favoriser la réalisation d’investissements en logement. C’est l’aide financière publique versée à destination des maîtres d’ouvrage qui construisent, acquièrent ou réhabilitent des logements.

Elle se traduit soit par des primes ou subventions versées directement aux bénéficiaires, soit par des aides délivrées aux établissements financiers et destinées à abaisser le taux de prêts, soit encore par des exonérations ou réductions d’impôts donnant lieu à des reversements par l’Etat.
Les aides à la pierre et les aides à la personne sont les deux composantes des aides au logement versées par les financeurs initiaux. Dans le compte du logement, les aides aux producteurs représentent les aides à la pierre. En cohérence avec les règles de la comptabilité nationale, elles sont classées en subventions d’exploitation ou en aides à l’investissement, ou encore dans les « autres aides aux producteurs ».
Les aides à la pierre sont essentiellement des aides budgétaires de l’Etat et correspondent dans ce cas à des crédits de paiement effectifs. De façon extensive, les aides à la pierre comprennent aussi des aides à l’investissement accordées par des collectivités locales et des subventions du 1% logement. La collecte nouvelle réalisée chaque année par les employeurs au titre du 1% et qui est un prélèvement obligatoire est rajoutée parfois à l’ensemble de ces aides.
Le mode de distribution des aides à la pierre a évolué au cours du temps. D’un système d’aides sous forme de bonifications d’intérêt versées pendant une longue période, on est généralement passé à un système de subventions versées pendant un petit nombre d’années, soit à l’institution financière accordant le prêt pour les prêts à l’accession à la propriété, soit directement aux constructeurs pour les prêts pour les logements sociaux.

Les aides à la pierre perçues par les producteurs

Les plus importantes sont les subventions aux logements locatifs sociaux : PLA (Prêt locatif aidé jusqu’en 1999), PLUS (Prêt locatif à usage social, depuis 2000) et PLA très sociaux (dits « PLA intégration depuis 2000), la PALULOS (prime à l’amélioration des logements à usage locatif et occupation sociale), les subventions de l’ANAH (agence nationale à l’amélioration de l’habitat) aux propriétaires bailleurs et aux propriétaires occupants.
Depuis 1988, l’aide à l’investissement des logements locatifs sociaux prend la forme d’une subvention versée directement par l’Etat aux constructeurs. Supprimée pour le PLA en construction neuve lors de la mise en place du PLA fiscal en 1996 (PLA à taux de TVA réduit à 5,5%), elle a été rétablie avec la création du PLUS fin 1999.
Créée en 1978, la PALULOS est une subvention attribuée par l’état aux propriétaires de logements sociaux (HLM, SEM, collectivités locales) pour des travaux d’amélioration du confort ou de mise en conformité avec les normes minimales d’habitabilité ; l’octroi de cette aide est subordonné à la signature d’une convention entre l’état et l’organisme propriétaire. Avant 1998, la subvention était généralement égale à 20 % du coût prévisionnel des travaux dans la limite du montant des travaux subventionnables. Depuis le 1^er janvier 1998, les travaux PALULOS bénéficient du taux réduit de TVA à 5,5%. La subvention accordée par l’Etat s’élève à 10% du montant des travaux avec des possibilités de majoration pour certaines opérations.
L’ANAH (agence nationale pour l’amélioration de l’habitat) est un établissement public à caractère administratif dont le rôle est d’attribuer des aides pour l’amélioration du parc privé.
Le cadre réglementaire et le champ d’intervention de l’agence ont été redéfinis par décret du 20 avril 2001. L’ANAH accordait jusqu’à cette date des subventions uniquement pour les logements du parc locatif privé. Les logements devaient être achevés depuis plus de 15 ans et le taux de la subvention s’élevait en général à 25% du coût des travaux. Il existait par ailleurs une prime destinée aux propriétaires occupants, la PAH (prime à l’amélioration de l’habitat), distribuée directement par l’Etat et accordée pour exécuter certains types de travaux dans les logements de plus de 20 ans, sous conditions de ressources. Elle couvrait le plus souvent 20% du coût des travaux, dans la limite d’un plafond. L’ANAH s’est vu attribuer la gestion de la cette prime.
L’ensemble de la réforme de l’ANAH, mise en application le 1er janvier 2002, vise la mise en oeuvre d’une politique globale et coordonnée sur l’ensemble du parc privé. Les procédures et les règles d’attribution des deux aides ont été harmonisées, le champ d’intervention de l’ANAH a été étendu aux travaux sur des parties communes d’immeuble. Pour bénéficier d’une subvention, les immeubles ou les logements doivent être achevés depuis 15 ans au moins. Le taux de base de la subvention est de 20% avec plafond de travaux et toujours sous condition de ressources pour le propriétaire occupant. Des subventions fortement majorées sont prévues dans des cas tels que le conventionnement dans les OPAH (opération programmée de l’habitat), les copropriétés dégradées, les sorties d’insalubrité, etc….
L’Etat verse une subvention d’investissement à l’ANAH pour remplir sa mission.

Les aides à l’accession à la propriété

Créé en 1977 lors de la réforme du financement du logement, le prêt d’accession à la propriété (PAP) a été remplacé par le prêt à taux zéro (PTZ) le 1^er octobre 1995.
Le prêt à l’accession à la propriété (PAP) s’était lui-même substitué aux anciens prêts HLM pour l’accession à la propriété et aux prêts spéciaux du Crédit Foncier de France. Le PAP finançait la construction neuve et l’acquisition de logements anciens en vue de leur réhabilitation si les travaux représentent au moins 35 % du coût total de l’opération. Il était réservé à des ménages accédant à la propriété dont les ressources étaient inférieures à des plafonds variables selon leur situation familiale et le lieu d’implantation du logement.
L’aide à la pierre pour le PAP a pris la forme de bonifications d’intérêt jusque 1987. Puis on est passé, à partir de 1988, à un système de subventions sur quatre ans, versées au Crédit Foncier de France.
Le PTZ a été institué par décret du 29 septembre 1995. Comme son nom l’indique, c’est un prêt remboursable sans intérêt. Il peut être accordé pour construire ou acheter un logement, à titre de résidence principale, neuf ou ancien avec un minimum de travaux égal à 35 % du montant total de l’opération.. Ce prêt se cumule avec tous les autres modes de financement de l’acquisition de résidences principales : prêt à l’accession sociale, prêt conventionné, prêt bancaire, sans dépasser toutefois 50 % du montant des autres prêts. Il est destiné aux ménages dont les revenus sont inférieurs à des plafonds de ressources, lesquels dépendent de la taille de la famille et de la zone géographique d’acquisition. Il est limité depuis le 1^er novembre 1997 aux ménages qui ne sont pas déjà propriétaires (les « primo-accédants »). Les conditions de remboursement dépendent du revenu des accédants : le remboursement est d’autant plus long que le revenu de l’emprunteur est faible. Un différé d’amortissement total ou partiel est également applicable.
L’aide prend la forme d’une subvention versée en deux ans aux banques distribuant le prêt.

Les autres aides à la pierre

Certaines aides à la pierre ne sont ni des aides perçues, ni des avantages de taux : ce sont les exonérations ou les réductions d’impôts qui font l’objet d’une compensation ou d’un remboursement par l’Etat. Elles sont classées dans la catégorie « autres aides aux producteurs » dans le compte du logement.
Pour la comptabilité nationale, elles sont considérées comme des transferts en capital.
Ces aides sont actuellement au nombre de trois : l’exonération de TFPB compensée par l’Etat, la réduction des droits de mutation compensée par l’état et les mesures d’aides au secteur locatif social sous forme de taux réduit de TVA (notamment PLA fiscal).
Pour soutenir l’activité immobilière dans un contexte de ralentissement de la croissance, une des mesures adoptées en 1996 concerne la réduction de 35% des droits de mutation à titre onéreux perçus au profit des départements et des régions, applicable aux ventes de logements anciens signées entre le 1^er juillet 1995 et le 31 décembre 1996. Cette mesure a ensuite été prolongée par la suppression de la part régionale de ces droits à compter du 1^er septembre 1998 ainsi que par la limitation des droits départementaux à 3,6% à compter du 15 septembre 1999, alors qu’ils s’élevaient entre 4,2% et 5% auparavant.
 Le PLA fiscal a été mis en place le 1^er octobre 1996. Cette réforme consistait d’abord à substituer à la subvention de l’Etat une baisse du taux de TVA de 20,6 % à 5,5 % sur les travaux. Cette mesure ne concernait, pour l’année 1997 que les opérations de construction neuve. En 1998, face aux difficultés de financement des opérations neuves, l’Etat a rétabli sa subvention sans remettre en cause le taux réduit de TVA.
La même année, le principe de la diminution du taux de TVA a été étendu aux travaux des opérations d’acquisition amélioration, aux travaux financés par la PALULOS et même aux gros travaux d’entretien et d’amélioration réalisés par les organismes HLM sur fonds propres. Même si ces mesures ne s’appliquent pas exactement de la même façon, elles sont regroupées sous la même rubrique dans le compte du logement, car elles relèvent de la même logique d’aide. Au 1^er avril 2000, le taux de TVA normal a baissé d’un point et a été fixé à 19,6%, ce qui entraîne une diminution de l’aide au producteur correspondante.

Laure Pitrou

→ 1% logement, aides au logement,  conventionnement, acquisition-amélioration, agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (Anah), compte du logement

Sur le même sujet :
Les aides au logement sont-elles inflationnistes ?, A. Bouteille
Le PTZ, aide à la pierre ou aide à la personne ?, F. Delarue
Effets d’une relance de la construction sur l’économie et l’emploi, D. Cornuel