Le plafonnement des loyers à Paris : une efficacité limitée

Le plafonnement des loyers, rendu possible par la loi ALUR dans certaines communes, a été en vigueur à Paris du 1^er août 2015 au 27 novembre 2017, puis à partir du 1^er juillet 2019 L’interruption est due à l’annulation par le tribunal administratif des arrêtés permettant l’application de ce dispositif, « au motif que celui-ci aurait dû concerner l’ensemble de l’agglomération parisienne, et non la seule capitale, pour être conforme à la loi »[1]. Il n’a pu être rétabli qu’après la redéfinition des conditions d’application par la loi ELAN du 23 novembre 2018.
Les travaux de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne (OLAP) permettent de porter une appréciation sur l’efficacité du dispositif. Outre ses résultats annuels relatifs au niveau et à l’évolution des loyers, l’OLAP a en effet publié des bilans de l’encadrement des loyers pour les années 2015, 2016 et 2017, puis un bilan du non-encadrement pour 2018[2].
L’impact de l’encadrement s’apprécie par le biais de la part des loyers qui lui sont soumis – c’est-à-dire, pour l’essentiel, les nouveaux baux signés – qui dépasse le plafond fixé par arrêté. Ce plafond, qui correspond à la médiane des loyers observés augmentée de 20%, dépend du nombre de pièces du logement, de l’époque de construction de l’immeuble et de sa localisation (cf. encadré).

Le pourcentage des loyers dépassant le loyer maximum réglementaire, parmi les baux soumis à l’encadrement (c’est-à-dire, pour l’essentiel, les relocations et les premières locations) a évolué depuis 2015 comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

On constate, à la lecture de ce tableau, que le taux de dépassement des plafonds dans les nouveaux baux signés n’avait que légèrement diminué (de 26% à 21%) entre 2015 et 2017. Cela n’implique pas, certes, que les autres étaient en contravention avec la loi, car celle-ci prévoit la possibilité de demander un « complément de loyer » si le logement possède des caractéristiques qui le justifient. Les enquêtes de l’OLAP ne permettent pas de savoir si c’est ou non le cas. Il est toutefois permis de penser que, bien que la définition desdites caractéristiques ne soit pas précisée par la loi, la dérogation ne peut concerner qu’un très faible pourcentage de logements, en aucun cas plus d’un sur cinq. A ces dépassements s’ajoutent ceux dont l’amplitude est très faible, de l’ordre de quelques centimes d’euros sur le montant du loyer au mètre carré, et qui peuvent résulter d’une approximation dans la déclaration à l’enquête de la surface du logement ou du montant du loyer, mais les mêmes risques d’imprécision existaient avant le plafonnement. Force est donc de conclure que la loi a eu peu d’effet puisque le taux dépassement des loyers plafonds n’a que peu diminué. Plusieurs raisons peuvent contribuer à expliquer ce constat :
– la méconnaissance de la loi par les bailleurs. Cela ne peut guère être le fait que des bailleurs personnes physiques qui mettent en location et gèrent leurs logements eux-mêmes. Dans le cas, majoritaire à Paris, des locations dans lesquelles intervient une agence immobilière, le professionnel concerné connaît forcément la législation et il est tenu d’attirer l’attention de ses mandants sur le dispositif. Au demeurant, les polémiques suscitées par les mesures d’encadrement et les péripéties judiciaires consécutives à leur mise en place ont été très largement diffusées par les médias, de sorte qu’il est peu vraisemblable que les bailleurs, même s’ils ne recourent pas aux services d’un professionnel, n’en soient pas informés ;
– le bailleur est convaincu, ou fait semblant de l’être, que le logement loué possède réellement des qualités exceptionnelles qui justifient le dépassement du plafond. S’il loue par l’intermédiaire d’un professionnel, il lui faut alors convaincre ce dernier de la réalité de ces qualités, ce qui peut ne pas être très difficile en l’absence de jurisprudence en la matière ;
– la connaissance du dispositif et la faiblesse des risques encourus. Pour qu’il y ait sanction, il faut que le locataire saisisse la commission de conciliation, puis le tribunal si un accord amiable n’est pas trouvé. Même dans ce dernier cas, le bailleur n’était tenu, aux termes de la loi ALUR, qu’à rembourser le trop perçu au locataire. La loi Elan a institué la possibilité d’une amende pouvant aller jusqu’à 5 000 €, mais les études de l’OLAP portent sur la période antérieure à la promulgation de cette loi ;
– la méconnaissance de la loi par le locataire, plus vraisemblable que pour le bailleur ;
– la réticence du locataire à engager une procédure, alors qu’il a apposé sa signature sur le bail, ce qui peut lui apparaître comme la remise en cause d’un contrat dont il a accepté les termes. Il est sans doute d’autant moins motivé pour ce faire qu’il prévoit d’occuper un logement pendant une durée relativement brève, ce qui est souvent le cas pour les logements de petite taille : on comprend que dans ce cas il puisse hésiter à s’engager dans une procédure pour un gain hypothétique et d’un montant peu élevé.
L’OLAP note dans son bilan pour 2016 que les dépassements de loyer plafond sont particulièrement fréquents pour les logements d’une pièce (28% en 2016, 22% en 2017), surtout pour les très petites surfaces : c’est en effet le cas de 60% des logements de moins de 20 m2 en 2016, un pourcentage qui est resté stable en 2017. Or ce sont précisément ces logements, chambres ou studettes, qui étaient particulièrement dans le collimateur de la loi ALUR, car c’est dans ce segment du marché qu’avaient été relevés les loyers jugés abusifs. On attend avec impatience de connaître le bilan de l’activité de la commission de conciliation pour se faire une idée plus précise de cet effet.
Si l’on préfère voir le verre à moitié plein plutôt qu’à moitié vide, on notera que la part des dépassements de loyer a baissé pendant les deux années d’encadrement et que leur montant moyen a diminué aussi bien pour l’ensemble des logements (186 € en 2015, 165 € en 2016, 134 € en 2017) que pour tous les nombres de pièces, ce qui peut conduire à penser que si l’encadrement est maintenu, la loi sera progressivement de mieux en mieux appliquée. Ce raisonnement semble conforté par la remontée des taux (cf. tableau 1) et des montants moyens (151 €) de dépassements en 2018, qui peut suggérer que les bailleurs ont profité de la « fenêtre de tir » qu’a été la période de non encadrement. Ainsi, « L’objectif d’élimination des excès », lit-on dans le bilan de l’année 2017, « semble en partie atteint avec une baisse d’environ 50 € des compléments de loyer en deux ans ».

Des effets structurels ?

Certains bailleurs disposent par ailleurs d’un moyen de respecter la loi tout en en atténuant les conséquences. Il leur suffit pour cela de passer de la location vide à la location meublée. Ces deux formes de bail constituent en effet deux catégories distinctes au regard du plafonnement, et les loyers plafonds des meublés sont supérieurs à ceux des locations vides (cf. encadré ci-dessus). Toutes choses égales par ailleurs, les meublés se louent en moyenne 13% plus cher que les logements vides.
Le bail meublé présente par ailleurs des avantages pour le bailleur en raison de sa souplesse et de la durée du bail, plus faible que celle de la location vide. Il correspond probablement à une demande en hausse de ménages jeunes et mobiles, sans parler de l’attrait que peut représenter la location touristique, bien qu’elle soit de plus en plus sévèrement réglementée. De fait, la location meublée a le vent en poupe à Paris, alors que la location vide régresse. Avant 2011, la progression des locations meublées a plus que compensé le recul des locations vides, mais ce n’est plus le cas depuis. Au total, depuis 2006, le nombre de logements loués vides a diminué de 52 000 unités, soit 12% de son effectif initial. Dans le même temps le nombre de locations meublées a augmenté de 45 000 unités, soit 62%. Ce mouvement de ciseaux, dont l’origine est déjà ancienne[3], pourrait donc s’amplifier sous l’effet de l’encadrement des loyers.
Il est encore trop tôt pour mesurer les effets qui accompagnent habituellement les mesures de contrôle des loyers, c’est-à-dire l’érosion de l’offre locative, la baisse de la mobilité, le défaut d’entretien des biens et le développement de pratiques permettant de contourner la réglementation. Ils ne pourront, en tout état de cause, être sensibles que si le dispositif est maintenu pendant une longue durée. Rappelons à cet égard que c’est à titre expérimental que l’encadrement des loyers figure dans la loi ELAN, ce qui suppose que soit établi dans quelques années un bilan permettant de décider s’il doit être prolongé ou non.
Il est à craindre, à cet égard, que l’évaluation des effets de la réinstauration de l’encadrement ne soit  perturbée, pour l’année 2020, par les conséquences de la crise sanitaire, notamment l’arrêt de la location touristique qui a pu avoir des répercussions sur l’ensemble du marché locatif parisien.

Jean Bosvieux
Novembre 2020

[1] Le moniteur du 28/11/2017, https://www.lemoniteur.fr/article/immobilier-l-encadrement-des-loyers-annule-a-paris-par-le-tribunal-administratif.1030589

[2] Ces bilans sont accessibles sur le site de l’Olap : https://www.observatoire-des-loyers.fr/rapport-detudes

[3] Voir à ce sujet l’article de G. Prandi, « 1999-2012 : une croissance du parc de logements francilien très différenciée ».