Les conditions de logement s’apprécient de façon relative, par rapport à un standard qui n’est en général pas défini. Chaque ménage, chaque individu a sa propre appréhension de ce standard, comme en témoignent les appréciations des ménages lorsqu’ils sont interrogés sur leurs propres conditions de logement. C’est la raison pour laquelle l’expression « mal logés », bien que souvent utilisée, a généralement un contenu des plus flous, ce qui n’empêche pas que le nombre de mal logés soit un élément du débat politique.
Il est vrai qu’il est malaisé de définir des conditions minimales de logement, en raison de la multiplicité des critères qu’il faudrait prendre en compte, qui vont de l’équipement du logement (chauffage, sanitaire, équipements de sécurité, etc.) à son état d’entretien, en passant par son exposition, son isolation thermique et phonique, l’agrément du quartier, les équipements collectifs de proximité, le nombre de pièces ou la surface habitable par personne, etc. De plus, l’observation objective de ces critères qualitatifs s’avère délicate, et rares sont les pays où l’appareil statistique permet d’en donner une appréciation précise.
Dans son rapport annuel sur « l’état du mal-logement en France », la Fondation Abbé Pierre en fournit cependant une estimation. En 2022, elle évaluait à 4,1 millions le nombre de personnes mal logées, soit 6% environ de la population de la France. La plupart (2,8 millions) disposent, certes, d’un logement indépendant, mais dépourvu de confort ou trop exigu par rapport à la taille du ménage (situation de surpeuplement accentué défini par rapport à la norme INSEE). Par analogie avec les critères retenus par la loi sur le droit au logement opposable (Dalo), la Fondation considère comme « privés de confort » les logements situés dans des immeubles insalubres, menaçant de tomber en ruine ou ayant au moins deux défauts parmi les suivants : installation de chauffage insuffisante ou mauvaise isolation, infiltrations d’eau, électricité non conforme, absence d’installation sanitaire ou de coin cuisine. Les autres sont en situation d’hébergement contraint chez des tiers (643 000), dans des résidences sociales ou des chambres d’hôtel (25 000), vivent dans des habitations de fortune (100 000) ou sont sans domicile (300 000). S’y ajoutent des gens du voyage subissant de mauvaises conditions de logement (208 000) et des résidents de foyers de travailleurs migrants non traités (31 000).
L’accès de chaque ménage à un logement « décent », à un coût compatible avec ses revenus, est un objectif commun à l’ensemble des pays développés. Pour l’atteindre, les pouvoirs publics ont d’abord cherché à agir sur l’offre en aidant la construction de logements locatifs sociaux et en favorisant l’accession à la propriété. Aujourd’hui, ils privilégient la plupart du temps l’action sur la demande, par le biais d’aides personnelles dont la fonction est d’aider les ménages à faire face à leur dépense de logement. En France, les aides personnelles, réservées à l’origine aux familles nombreuses et aux personnes en difficulté, ont été étendues progressivement à l’ensemble des ménages, sous seules conditions de ressources. Chaque ménage est donc censé, grâce à ce dispositif, pouvoir accéder à un logement correspondant à ses besoins.
Ces politiques ont permis une amélioration considérable des conditions de logement de la masse de la population. Cependant, des difficultés subsistent, notamment dans les zones tendues. Ainsi, en Ile-de-France, et à un degré moindre dans les autres métropoles, le niveau élevé des loyers dans l’agglomération parisienne réduit la surface des logements ou contraint de nombreux ménages à se loger loin de leur lieu de travail. Une fraction importante de la population doit accepter, pour être logée convenablement, de consacrer à ses dépenses de logement une part excessive de ses ressources.
D’une manière générale, l’accès à un logement décent reste problématique pour les populations les plus vulnérables, de plus en plus nombreuses, qui cumulent souvent avec la faiblesse ou la précarité de leurs ressources d’autres handicaps. C’est la raison pour laquelle les politiques publiques ont, depuis le début des années 1990, mis l’accent sur cette dimension, dont l’inscription dans la loi du droit au logement constitue, en quelque sorte, la légitimation. La lutte contre l’exclusion dans le logement, la prévention des expulsions, les dispositifs visant à favoriser le logement de populations spécifiques, le développement des logements locatifs « très sociaux » en sont la manifestation.
En 2000, dans le cadre de la loi Solidarité et renouvellement urbain, la notion de logement décent s’est vue dotée d’un contenu officiel qui joue le rôle de norme minimale d’habitabilité dans le parc locatif. Toutefois, la définition ne prend en compte que l’état du logement et les équipements dont il est doté ; elle ignore notamment la notion d’adéquation du logement à la composition du ménage qui l’occupe. De plus, elle est sans effet dans le parc des propriétaires occupants. Si la satisfaction des critères de décence est une nécessité, elle ne suffira donc pas à elle seule à assurer des conditions de logement satisfaisantes pour tous.
La loi du 5 mars 2007, dite loi « DALO », instituant le droit au logement opposable, désigne l’Etat comme garant de ce droit, mais celui-ci ne dispose pour ce faire que d’un outil : le parc locatif social, dont il définit les règles d’attribution des logements et pour lequel il dispose d’un contingent destiné au logement des ménages « prioritaires ». Le bilan de son application montre toutefois que ce dispositif est peu efficace dans les zones où le marché du logement est le plus tendu, c’est-à-dire celles où la pression sur le parc social est la plus forte.
Plus récemment, le recours croissant à l’hébergement a incité les pouvoirs publics à mettre en oeuvre la politique du logement d’abord, qui a pour objectif d’offrir aux personnes en difficulté l’accès à un logement sans passer obligatoirement (et même en évitant de) passer par la case hébergement. Cependant, les besoins en hébergement d’urgence ont continué d’augmenter et le nombre de places offertes a atteint 260 000 fin 2019.
Jean Bosvieux
Décembre 2014
Révision février2023
