Logement et artificialisation des sols : le problème n’est pas le même pour tous les territoires

L’artificialisation des sols sur le devant de la scène, avec l’objectif de diviser son rythme par deux

Le rapport de la Convention citoyenne pour le climat (CCC) consacre un chapitre de son rapport à « l’artificialisation des sols et l’étalement urbain » (encadré 1). L’objectif phare, repris par le Conseil de défense écologique, est de diviser par deux le rythme de l’artificialisation des sols durant la décennie en cours. Il s’agit de définir « une enveloppe maximum d’hectares constructibles (pour du logement, des activités économiques ou des services publics) ou artificialisables (pour des infrastructures ou de la voirie) ». Pour cela, « il faut agir vite et engager un profond ralentissement dès maintenant en prévoyant que sur la période 2021-2030, le nombre d’hectares artificialisés par commune soit limité au quart de ce qui a été artificialisé entre 2000-2020 ».

Dans le même temps, les programmes des élections municipales ont souvent dénoncé l’artificialisation des sols et les élus « verts », aux commandes dans de très grandes métropoles, sont revenus sur le sujet dans leurs premières déclarations.
La déclaration de politique générale de J. Castex précise que « pour lutter contre l’artificialisation des sols, promouvoir les circuits courts et les petits commerces, nous mettrons en place un moratoire pour l’installation de nouveaux projets de centres commerciaux dans les zones périurbaines ». Barbara Pompili, ministre de la Transition écologique, est revenue sur le thème dans les conclusions du Conseil de défense écologique du 27 juillet (encart 2).

Ce discours fait la part belle aux approximations qui, comme nous l’avons montré précédemment[3], sont monnaie courante dans les déclarations sur ce thème. L’évaluation du rythme de l’artificialisation semble en effet largement exagérée, si l’on se réfère à celle, trois fois moindre, de France Stratégie, le think tank du gouvernement[4]. En outre, la ministre assimile artificialisation et bétonisation, ce dernier terme revenant à trois reprises dans l’extrait ci-dessus. Or le couvert de la majeure partie des terres artificialisées est végétal[5] : c’est le cas notamment des jardins, qu’ils soient adjacents à des maisons individuelles ou « partagés », qui représentent 6,7% des sols consacrés à l’habitat (source : enquête Teruti).

Les besoins de logement

Le frein à l’urbanisation de nouveaux sols doit être mis en regard des besoins. Selon les projections de l’Insee[6], « la demande potentielle est comprise entre 300 000 et 400 000 logements par an en moyenne d’ici 2030 ». Soit, en chiffres ronds, un accroissement du parc de 10% au cours de la décennie.

Il y a quatre moyens pour répondre à cette demande de nouveaux logements. Il est possible de les trouver :

1. Dans des logements actuellement vacants à mobiliser ou réhabiliter.
2. Dans les locaux actuellement utilisés par des activités non résidentielles.
3. En surélevant la hauteur des immeubles collectifs.
4. En « artificialisant » de nouvelles terres.

De l’Île de France à la campagne en Lozère

L’analyse part de deux évidences : le logement et les terrains constructibles sont des biens immobiles, localisés dans le territoire, qui est un support hétérogène pour construire. Les effets de politiques foncières ne sont pas partout les mêmes et l’artificialisation des sols n’opère pas non plus de façon uniforme sur le territoire[7]. Il faut raisonner ensemble le jeu de cette force et du support sur lequel elle s’exerce. C’est le point que nous développons ici. Il semble évident. Mais il est souvent ignoré dans des propos aux généralisations hâtives. Pour le traiter, nous distinguons quatre groupes de territoires par leur degré d’urbanisation (tableau 1). L’annexe détaille cette typologie (tableau 3).

Les deux groupes extrêmes présentent les oppositions les plus fortes. Le premier est constitué des unités urbaines au centre d’aires urbaines (cf. annexe) de plus de 100000 habitants (la commune de Paris est exclue) ; 42% des français y habitent sur 3,9% du territoire. Le dernier groupe comprend les communes hors influence urbaine et celles qui envoient des migrants alternants vers des aires urbaines de petite taille ; il héberge 13,6% des habitants sur 51,2% du territoire. Nous appelons « campagnes » ces 16150 communes. Les deux groupes intermédiaires sont celui des périphéries proches des très grandes aires urbaines (couronnes et communes multipolarisées ; cf. annexe) et celui des périphéries plus lointaines (la distinction entre proche et lointain est faite selon la distance médiane au centre de l’aire urbaine). Les petites aires urbaines sont rattachées à ce second groupe intermédiaire.

Tableau 1 –  Typologie : de l’urbain dense aux campagnes

Le tableau 1 montre les différences entre ces groupes pour trois variables qui synthétisent le degré d’urbanisation. La population moyenne d’un village de campagne est de 506 habitants, avec une densité moyenne communale de 30 habitants par km² ; 93% des surfaces sont occupées par des terres naturelles, agricoles ou des forêts. Les unités urbaines des grandes aires hébergent plus de 40% des habitants dans des villes de près de 15000 habitants en moyenne, avec une densité communale de 1200 hab./km². Ici, les terres cadastrées non bâties sont rares. La valeur moyenne de 59% masque une forte hétérogénéité du groupe (cf. infra). Les deux autres groupes ont des valeurs intermédiaires pour ces variables. Le tableau 2 présente quelques variables d’intérêt pour analyser le thème de l’artificialisation des sols dans ces quatre ensembles. Nous allons, par la suite, mener l’analyse sur les deux groupes extrêmes.

Tableau 2 – Caractéristiques selon le degré d’urbanisation

Dans les campagnes : laisser faire !

L’artificialisation des sols dans les campagnes, entre 2009 et 2017, représente 27,2% du total national (environ 7600 ha/an), soit 0,027% du territoire communal chaque année (tableau 2). Observons que ce rythme conduirait à urbaniser, en 50 ans, 1,35% des terres campagnardes.
Dans les campagnes, on construit des logements (tableau 2). C’est ainsi que le parc a augmenté de 4,8% entre 2006 et 2010, puis de 6,9% entre 2010 et 2015. Cette progression s’accompagne d’une vacance elle aussi en forte augmentation (tableau 2). Ces évolutions des marchés, de la construction et de la vacance, ont une explication économique logique : les ménages préfèrent des logements neufs, construits sur des terres jusque-là non bâties, à des logements anciens qui restent inoccupés car ils sont souvent dégradés (passoires thermiques, etc.) et trop coûteux à rénover. C’est un constat déjà fait plusieurs fois[8]. Les promoteurs, les constructeurs de maisons individuelles et les entrepreneurs répondent à cette demande de logements neufs.
Existe-t-il, dans ces zones, des défaillances de marché qui justifieraient une intervention publique pour freiner ou stopper construction et artificialisation ? Peut-on penser que la biodiversité est gravement menacée dans ces campagnes ? Elle l’est lorsque le territoire est fractionné par des coupures autoroutières. Mais la nature est partout présente dans ces villages. Les parcelles, qui ont en moyenne plus de 1500 m² (source : Enquête sur le prix des terrains à bâtir), sont composées, outre l’emprise au sol des maisons, terrasses et parfois piscines, de jardins d’agrément ou potagers, de gazons ou de bosquets. Peut-on dire que cet habitat, considéré comme artificiel par des statisticiens et des responsables politiques nuit à la biodiversité ? L’agriculture de proximité, largement pratiquée sur les potagers des maisons ou par des maraîchers du village ou alentour, n’est pas non plus menacée, pas plus que le ruissellement des eaux, le stockage de carbone. La défaillance de marché, sans laquelle l’intervention publique ne se justifierait pas, est difficile à identifier.
On pourrait penser à « l’augmentation des déplacements » dont parle B. Pompili. Elle est réelle (Tableau 2). Mais l’argument n’est pas convainquant : l’artificialisation des sols est d’autant plus importante qu’on est près des villes, surtout lorsqu’elles sont grandes[9]. La question des déplacements et de leur mode concerne le réchauffement climatique, pas l’artificialisation des sols. La ministre de la Transition écologique estime aussi, en reprenant une proposition de la CCC, que le libre jeu du marché dévitalise les cœurs de villages et étale davantage les petites villes. S’opposer au marché pour cette raison est un choix de politique publique locale : la décision appartient aux élus locaux.
Au total, il n’y pas de dysfonctionnement ou défaillance des marchés identifiés qui, aux yeux des économistes, pourraient justifier une politique contraignante de limitation de l’artificialisation des sols dans les campagnes, qui représentent la moitié du territoire national.

Au cœur des grandes métropoles : l’économiste ne peut aider le décideur politique

Dans les grandes unités urbaines, 4150 ha de terres cadastrées agricoles, naturelles ou forestières ont été bâties chaque année entre 2009 et 2017 (tableau 2). C’est presque deux fois moins que dans les campagnes, mais avec un poids relatif important : cette urbanisation nouvelle concerne 0,2%/an de la surface des communes de ce groupe. C’est ce qui focalise l’attention car les terrains à couvert végétal y sont rares. Il n’y en a aucun dans les sols cadastrés (rappelons que les jardins familiaux et les espaces publics verts sont considérés comme artificiels) dans des communes comme Issy-les-Moulineaux, Roubaix ou Tourcoing, par exemple[10]. On en compte moins de 2% à Lyon et à Grenoble, 10% à Bordeaux, 10,8% à Tours, etc. On comprend que les élus verts de ces communes soient particulièrement sensibilisés à l’artificialisation des sols. Dans le cas d’autres villes dirigées aussi par des verts, le taux monte à 42% à Marseille, à 53% à Besançon. D’autres villes, dont les maires sont également verts, sont dans des situations intermédiaires (26% à Strasbourg). Ces exemples montrent que la moyenne de 59% pour les terrains non artificiels (tableau 1) ne doit pas masquer la rareté extrême dans certains cas et la distribution très inégale de la ressource.

Evaluer les bénéfices et les coûts de la densification résultant d’une réduction de l’artificialisation ?

Les bénéfices environnementaux d’un freinage ou d’un arrêt de l’artificialisation des sols dans ces grandes unités urbaines sont impossibles à estimer (encart 3). Il est un peu moins difficile d’exprimer en monnaie le coût de la densification nécessaire pour loger les nouveaux ménages. S’ils ne l’obtiennent pas dans les grandes unités urbaines elles-mêmes, leur demande se reportera vers les périphéries, où plus de terrains seront artificialisés, ou bien elle restera insatisfaite. Il y a 11,5 millions de ménages dans les unités urbaines du premier groupe. Selon les projections de l’Insee, si la clé de répartition de la croissance du nombre de ménages est la même que depuis 2006 (tableau 2), il y en aura 920 000 de plus en 2030. Cela implique de densifier ces unités urbaines si ces nouveaux ménages doivent y être logés.
Le surcoût de cette densification peut être estimé à partir de l’élasticité du prix de l’immobilier à la densité de population. Les estimations les plus fiables sont celles de Combes et al.[11]. L’élasticité-prix du m² de surface habitable est estimée à 0,2 ou 0,3, selon les modèles des auteurs. Avec une augmentation de 8% de la densité urbaine, résultant des 920 000 nouveaux ménages à loger, cela se traduit par une augmentation d’environ 2% du prix d’un mètre carré habitable en 2030 (toutes choses égales par ailleurs). Les bénéficiaires de cette hausse sont les propriétaires, qui voient le prix moyen du parc de logements anciens augmenter d’autant. Les victimes sont les accédants sans apport de la famille et les locataires, si les loyers suivent le même mouvement que les prix.

C’est au décideur de décider, pas à l’économiste

Ce surcoût résulte d’une évaluation à partir de données du marché des maisons individuelles et d’un modèle économétrique rigoureux mais, comme toujours, discutable. Il inclut le coût de construction, plus élevé pour des bâtiments plus hauts, et les avantages et inconvénients de la densité, ces derniers l’emportant sur les premiers (les gens n’aiment pas la densité). Des évaluations du coût de construction lui-même sont faites par ailleurs[12], qui n’intègrent pas les effets de la densité sur l’utilité des ménages, tels qu’ils sont perçus par les ménages et intégrés à leur calcul économique. Le chiffrage de + 2% en 2030 de la valeur du parc immobilier des grandes unités urbaines est approximatif, mais c’est le seul que puisse donner l’économiste en l’état actuel des connaissances. S’il est discutable, le sens de la variation est certain : augmentation des valeurs immobilières et des inégalités sociales au profit des propriétaires.
C’est ce coût global pour les ménages et sa répartition inégalitaire selon le statut des occupants qui doivent être mis dans une balance, dont l’autre plateau est celui des avantages environnementaux et sociaux. D’une certaine manière, il est heureux que le calcul des avantages ne puisse être fait et que celui des coûts soit une évaluation discutable : ce n’est pas le calcul économique qui peut décider en la matière. Il doit, certes, donner des éléments et des ordres de grandeur, mais c’est la société civile et politique qui décide, à travers le débat politique, les élections, les institutions, les lobbies, la justice (qui arbitre des litiges), etc.

Ailleurs … et partout

Le cas des groupes intermédiaires entre les grandes unités urbaines et les campagnes n’est pas examiné ici. Le lecteur aura compris que les communes qui constituent ces groupes relèvent de l’une ou l’autre des situations extrêmes, pour lesquelles « laisser faire les marchés » (sous réserve de la vie publique locale) ou « laisser faire le décideur politique » (informé des connaissances données par des recherches) sont des règles de conduite suggérées par l’analyse économique.
Pour la Convention citoyenne pour le climat, comme pour le Conseil de défense écologique, la question de l’artificialisation des sols est liée à celle relative à la rénovation énergétique. Il s’agit, dans les deux cas, d’objectifs emblématiques de la politique environnementale, mais dont la quantification des bénéfices environnementaux est difficile, voire impossible. Dans les deux cas également, le chemin qui pourrait permettre d’atteindre ces objectifs passe par une augmentation des prix – du carbone émis pour la rénovation énergétique, des terrains à bâtir pour freiner l’artificialisation – augmentation dont souffriront davantage les ménages les plus modestes s’il n’y a pas une politique compensatoire.
Concernant la politique de limitation de l’artificialisation des sols, là où elle est jugée nécessaire, se pose en outre la question de sa mise en œuvre. Le gouvernement peut donner l’impulsion et définir de grands objectifs, mais c’est au niveau local que ses modalités doivent être définies et mises en application, puisque les politiques d’urbanisme sont du ressort des collectivités selon leur emboitement hiérarchique et sous le contrôle de l’Etat, également au niveau local (préfet). L’analyse que nous avons proposée ici peut contribuer à éclairer la prise de décision, sans ambition prescriptive. Pour l’améliorer, de nouvelles recherches, en économie et dans d’autres disciplines, sont nécessaires, en particulier sur l’évaluation des biens environnementaux.

Jean Cavailhès
Août 2020

Annexe –  Zonage, définitions

Un découpage de l’espace métropolitain (hors commune de Paris) a été réalisé à partir du zonage en aires urbaines de l’Insee (2010) en agrégeant différemment les zones de façon à faire ressortir la hiérarchie du système urbain (Tableau A, colonne (1), zonage 1). Pour une meilleure lisibilité de l’article, nous avons utilisé un second niveau de regroupement en quatre classes (colonne (6), zonage 2) : les unités urbaines des grandes aires (plus de 100000 habitants dans l’aire urbaine), la périphérie proche (couronnes et communes multipolarisées) des aires urbaines de plus de 500000 habitants, la périphérie lointaine des aires de 250 à 500000 habitants et les aires urbaines de 35 à 100000) et, enfin les « campagnes ». C’est la population moyenne des communes (colonnes (3) et (8)), la densité de population, (4) et (9), et la part des sols définis comme non artificialisés (5) et (10) (sens du Cerema) qui ont guidé ce zonage 2.

Tableau 3. Les deux niveaux de zonage selon le degré d’urbanisation

Lecture : les communes de banlieue de Paris (i.e. unité urbaine hors Paris) sont réparties (colonne (2))entre banlieue proche (203 communes) et lointaine (208 communes), qui comptent respectivement 29796 et 11020 habitants en moyenne (colonne (3)), avec des densités moyennes de 4990 et 1487 habitants par kilomètre carré (colonne (4)), 23% et 51% de sols non artificialisés (colonne (5)). Après agrégation, les unités urbaines des grandes aires (plus de 100000 habitants dans l’aire urbaine, colonne (6)), au nombre de 1762 (colonne (7)) ont une population communale moyenne de 14411 habitants (colonne (8), une densité moyenne d e1206 hab./km² (colonne (9)) et 59% des sols non artificialisés (colonne (10)).

Définitions

On appelle unité urbaine une commune ou un ensemble de communes présentant une zone de bâti continu (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) qui compte au moins 2 000 habitants. Ces seuils résultent de recommandations adoptées au niveau international.

Une aire urbaine est composée d’une unité urbaine d’au moins 1 500 emplois (ou pôle urbain). Sa couronne correspond aux communes dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans les communes attirées par celui-ci.

Nous reprenons les grandes aires urbaines, moyennes et petite aires du zonage Insee de 2010. Leur pôle comprend une commune-centre et des communes de banlieue. Les banlieues proches (resp. : lointaines) sont définies par une distance au centre de l’aire urbaine inférieure (resp. : supérieure) à la médiane. Les périphéries comprennent les couronnes (distinguées selon la même règle de la distance médiane) et les communes multipolarisées (au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans plusieurs aires) rattachés aux grandes aires urbaines. Les terres non artificialisées sont définies par le Cerema à partir de la nomenclature de la DGFiP du régime fiscal d’imposition des terrains. Il s’agit, pour l’essentiel, des terrains qui ne sont pas soumis à la taxe foncière sur les terrains non bâtis (« naturels, agricoles ou forestiers », NAF, dans la terminologie du Cerema).

[1] https://propositions.conventioncitoyennepourleclimat.fr/pdf/ccc-rapport-final.pdf

[3] https://politiquedulogement.com/2019/10/zero-artificialisation-nette-des-sols-en-2050/ ; https://politiquedulogement.com/dictionnaire-du-logement/a/artificialisation-des-sols/

[4] France stratégie parle de 20 000 ou 23 000 ha/an, soit trois fois moins que la superficie de la Drôme : « en 2015, 46 millions de mètres carrés de surface de plancher – soit 4 600 hectares – ont entraîné l’artificialisation de 20 000 hectares de parcelles cadastrales. Le rapport précise plus loin : « l’augmentation des terres artificialisées serait (…) de l’ordre de 23 000 hectares en moyenne sur 2006-2016 » (France Stratégie, 2019).

[5] Selon l’enquête Teruti du ministère en charge de l’agriculture, Les sols artificialisés utilisés par l’habitat rassemblent 37,5 % de sols imperméables (bâtiments et surfaces revêtues : routes, places, parking), le reste étant des sols enherbés (jardins, pelouses, haies, forêts et bosquets).

[6] https://www.statistiques.developpement-durable.gouv.fr/sites/default/files/2018-10/LPS%20135.pdf), Le point sur n° 135, 2012.

[7] Voir par exemple : Martin Bocquet, Jean Cavailhès, 2020, « Conversion urbaine de terres et métropolisation du territoire », Revue d’Économie Régionale & Urbaine, à paraître. Jean Cavailhès « Zéro artificialisation nette des sols » en 2050 ? », PolitiqueduLogement.com (https://politiquedulogement.com/2019/10/zero-artificialisation-nette-des-sols-en-2050/).

[8] Anne Boquet, Jean-Louis Hélary, Paul Sauveplane, Alain Weber, 2016, « Mobilisation des logements et des bureaux vacants – Evaluation de politique publique », Inspection générale des Finances, Conseil général de l’Environnement et du Développement durable. J. Bosvieux, 2015, « Mobilisation des logements vacants : des politiques vouées à l’échec » (https://politiquedulogement.com/2015/06/mobilisation-des-logements-vacants-des-politiques-vouees-a-lechec/).  J. Bosvieux, « Vacance résidentielle : aggravation au cours des 15 dernières années dans nombre de villes petites ou moyennes », FNAIM, 2018 (https://www.businessimmo.com/etudes/93657/vacance-residentielle-aggravation-au-cours-des-15-dernieres-annees-dans-nombre-de-villes-petites-ou-moyennes).

[9] Martin Bocquet, Jean Cavailhès, 2020, « Conversion urbaine de terres et métropolisation du territoire », Revue d’Économie Régionale & Urbaine, à paraître.

[10] Ces données, ainsi que celles qui suivent, sont extraites de la base de données communales du Cerema mise en ligne en 2019. Les données publiées en 2020 sont issues d’une méthodologie plus précise qui modifie légèrement ces résultats. Les ordres de grandeur restent valides.

[11] Combes Pierre-Philippe, Duranton Gilles, Gobillon Laurent, 2018, “The Costs of Agglomeration: House and Land Prices in French Cities”, Working paper, 47 p. http://laurent.gobillon.free.fr/page_web/articles/combes_duranton_gobillon_2018_landprices.pdf

[12] Bouteille Arnaud, 2019, « Des coûts de construction très différents selon le type d’immeuble », Politique du Logement (https://politiquedulogement.com/2019/12/des-couts-de-construction-tres-differents-selon-le-type-dimmeuble/).