Aides à l’accession : commentaire du rapport de la Cour des Comptes

Ce rapport[1], établi à la demande du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale et publié en novembre 2016, identifie quatre dispositifs principaux : l’aide personnelle au logement (APL) pour l’accession, le prêt d’accession sociale (PAS), le prêt à taux zéro (PTZ) et le prêt social location accession (PSLA).
La première partie présente une vue d’ensemble des aides à l’accession, qui met en évidence la faiblesse de leur poids (environ 5%) dans l’ensemble des aides au logement. Si l’on a, de ce fait, du mal à comprendre pourquoi, dans la synthèse, le rapport juge qu’elles représentent « un enjeu important du point de vue des finances publiques », c’est à juste titre qu’il en souligne les ambiguïtés : une définition imprécise de l’accession sociale et des objectifs qui ne sont pas forcément cohérents : aider les ménages à devenir propriétaires, sécuriser la demande et les établissements de crédit et soutenir la construction.
Cette multiplicité des objectifs, connue de longue date, ne prête guère à discussion. On peut toutefois observer que pour certains d’entre eux, les aides à l’accession ne jouent qu’un rôle accessoire, voire marginal. Ainsi la sécurisation des emprunteurs tient pour l’essentiel au dispositif de protection du consommateur et, dans ce cadre, aux obligations qui s’imposent aux banques, qu’au PSLA. Ce dispositif, qui conduit de facto à écarter de l’accès au crédit les emprunteurs en situation d’emploi précaire, explique également le faible recours des établissements de crédit à la garantie du FGAS.

Des faiblesses connues

La Cour reprend, sur chacune des aides à l’accession, des critiques récurrentes : caractère social peu affirmé, effets d’aubaine et calibrage géographique discutable du PTZ, ciblage trop restrictif, en termes de revenu, des aides personnelles, faible diffusion du PAS, effet inflationniste.
Le caractère peu social du PTZ tient au parti pris de départ, qui était d’en faire une aide non contingentée et ouverte à un large éventail de revenus. L’aide qu’il véhicule (le montant de la subvention sous-jacente) est dégressive en fonction des ressources du bénéficiaire, mais cette dégressivité ne se traduit pas dans le montant du prêt, qui ne dépend que de la composition du ménage, du montant de l’opération et de sa localisation. Depuis 1995, les conditions d’éligibilité ont toutefois changé à de multiples reprises, comme le relève la Cour.
Les effets d’aubaine sont une conséquence inévitable de l’aide à la pierre, quelle que soit sa forme. Leur quantification, qui consiste à évaluer la part des opérations dans lesquelles l’aide a un effet « déclencheur », est toutefois quasi impossible, d’autant que lorsque l’aide n’est pas déterminante dans la décision d’accéder, elle peut néanmoins avoir un effet sur la taille, la qualité ou la localisation du logement. Cette question a de tout temps suscité des polémiques qui ne sont pas près d’être tranchées.
Les effets d’aubaine et le caractère social peu affirmé du PTZ sont renforcés par le fait – non relevé par la Cour – que le revenu pris en compte pour déterminer l’éligibilité et les conditions de remboursement est celui de l’année n-2, qui est souvent notablement inférieur à celui de l’année d’émission (année n). Selon la SGFGAS, le revenu de l’année n des bénéficiaires du PTZ en 2015 était en moyenne supérieur de 27% à celui de l’année n-2 (41% pour ceux de la tranche la plus basse).
A propos de l’effet inflationniste, le rapport ne porte pas de jugement définitif. Il cite deux études dont l’une conclut à un effet inflationniste transitoire. Les résultats de la seconde peuvent difficilement être pris au sérieux du fait de la méconnaissance des auteures du fonctionnement du PTZ[2].
L’analyse de la faible efficacité de l’aide personnelle n’est pas contestable. On aurait cependant aimé que le rapport explique comment on en est arrivé à la situation actuelle, par rabotages successifs, dans le seul but de contenir la dépense et sans aucune réflexion sur le rôle attribué à cette aide[3]. L’aide personnelle a pourtant des atouts, à commencer par le fait qu’elle évolue au cours du temps avec le revenu des bénéficiaires. Elle échappe de ce fait à l’une des critiques faites à l’aide à la pierre, accordée en fonction du revenu deux ans avant l’opération et jamais remise en cause par la suite.
Le ciblage géographique du PTZ est, comme l’effet d’aubaine, une question controversée. Certains considèrent que « le PTZ est surtout utilisé là où il est le moins utile », c’est-à-dire dans les zones peu urbanisées (zone C) et préconisent donc une forte différenciation géographique de l’aide. Cette opinion l’a emporté en 2010 avec le renforcement du PTZ en zone B1 et surtout en zone A, mais la décision avait provoqué une levée de boucliers des élus « ruraux ». La Cour penche pour un nouveau rééquilibrage en faveur des zones chères.
Si la Cour constate la faible diffusion du PAS, elle n’en analyse pas les raisons de façon convaincante. Cette faiblesse s’explique par le très faible niveau du risque de défaut des emprunteurs, lequel découle de la limitation de l’accès au crédit aux ménages ayant un emploi stable et une capacité de remboursement avérée. Si le Crédit Foncier est le principal utilisateur du PAS, c’est sans doute parce qu’il accepte de prêter à une clientèle un peu plus fragile que ses concurrents.
Enfin, le jugement porté sur le PSLA semble montrer que la Cour en appréhende mal le fonctionnement réel. Nous y reviendrons en détail.

Des propositions qui n’emportent pas l’adhésion

On ne peut que souscrire à la recommandation d’organiser un suivi plus précis des aides dans le but de mieux pouvoir évaluer leur efficacité. En revanche, les autres propositions de la Cour paraissent peu convaincantes.

Faire jouer au PTZ un rôle pour lequel il n’a pas été conçu

La Cour recommande d’une part « une refonte globale du PTZ+ [..], afin de recentrer cette aide sur les ménages les plus modestes », en préconisant notamment l’alignement des conditions de ressources sur celles du PSLA, et d’autre part de « promouvoir un meilleur accès au PTZ reconfiguré dans les zones prioritaires telles que les zones tendues, les quartiers de la politique de la ville et les centre-villes anciens dégradés ». Outre que l’on voit mal ce qui justifierait alors l’existence d’un double dispositif d’aide, ces deux options semblent contradictoires, car l’accession à la propriété en zone tendue ne peut, du fait du niveau des prix, être à la portée des ménages modestes, même avec une aide renforcée[4].
On peut d’ailleurs se demander si le PTZ, conçu comme une aide largement ouverte, est l’outil adéquat pour un ciblage fin adapté à la politique de la ville, mais aussi, ainsi que le suggère la Cour, aux interventions locales. D’autant que dans une période où les taux d’intérêt du marché sont très bas, augmenter la quotité de subvention sous-jacente impliquerait une augmentation du montant du PTZ, car il est difficile d’allonger des durées de remboursement déjà longues. Cette augmentation rendrait difficile, sinon impossible, le lissage de la mensualité du prêt principal et compliquerait donc le montage des plans de financement.
Ces recommandations vont dans le sens d’un retour à une politique d’aide à l’accession ciblée, voire contingentée, ressemblant à celle qui existait avant l’invention du PTZ. Une telle orientation impliquerait, comme le préconise la Cour, l’implication des services déconcentrés de l’Etat. Ces derniers, après la cure d’amaigrissement qu’ils ont subie avec la réforme territoriale, sont-ils aujourd’hui en mesure de jouer un rôle qu’ils avaient du mal à assumer avant la substitution du PTZ au PAP ? On peut en douter.
N’oublions pas, enfin, que la distribution du PTZ est assurée par les banques, qui ont la charge de vérifier l’éligibilité des emprunteurs. Les restrictions préconisées et le retour à une procédure d’agrément, qui semble découler des recommandations de la Cour, semblent difficilement compatibles avec ce mode de distribution.
Si l’on juge nécessaire un renforcement de l’aide ciblé sur certaines zones ou certains ménages, mieux vaudrait probablement utiliser d’autres voies. Par exemple, comme le suggère le rapport, en revoyant à la hausse le montant de l’aide personnelle, ou par le moyen d’aides fiscales (TVA à taux réduit, exonération de taxe foncière) réservées aujourd’hui au PSLA.
La Cour aurait pu se montrer plus audacieuse en posant la question de la décentralisation de la politique du Logement. En effet, le fait que la zone la plus tendue soit aussi la plus riche crée un biais permanent dans la politique d’aide, puisqu’une politique efficace suppose un transfert des régions moins riches vers la ville riche ainsi qu’un écart de traitement plus favorable aux habitants de la région capitale, qu’il s’agisse d’aides indirectes à travers le locatif, d’aides directes par les aides à l’accession, ou par les aides à la personne.
Ainsi l’aide publique contribue, du fait même de ses visées sociales, à accroître les écarts de richesse, d’où une limite politique évidente à son renforcement, pourtant nécessaire dans les zones les plus tendues.

Le PAS : un dispositif utile, même s’il n’est pas très utilisé

La Cour recommande également de supprimer le PAS, c’est-à-dire d’abandonner la garantie offerte aux établissements financiers lorsqu’ils prêtent à des accédants modestes. Il est vrai que le PAS est peu utilisé, sauf par le Crédit Foncier, mais il faut aussi noter que son coût pour l’Etat est très faible.
La question – que les auteurs du rapport ne semblent pas s’être posée – est donc celle du rapport qualité prix. L’utilisation du PAS par le Crédit Foncier permette-elle d’élargir l’accès au crédit à des ménages qui n’auraient pas pu y prétendre sans la garantie du PAS ? Il semble bien que oui, et que d’autre part cet élargissement n’ait pas pour conséquence une augmentation palpable de la sinistralité. Dans ces conditions, cette recommandation ne semble pas fondée.

Cumuler du PTZ avec les aides de l’ANAH : quid de l’éco-PTZ ?

La Cour suggère enfin d’autoriser la possibilité de cumuler le PTZ avec les aides de l’ANAH. Or celles-ci sont déjà cumulables avec l’éco-PTZ, dont le rapport semble ignorer l’existence. Faut-il supprimer l’éco-PTZ et le remplacer par le PTZ ? Les établissements de crédit seront-ils plus susceptibles de distribuer le PTZ que l’éco-PTZ pour financer les opérations de rénovation énergétique ? La Cour ne semble pas avoir examiné ces questions.

PSLA : un dispositif inéquitable et une atteinte à la concurrence

La Cour juge le PSLA « efficace, mais marginal ».
Efficace, il l’est sans conteste, grâce aux avantages exorbitants qui le caractérisent par rapport aux autres dispositifs d’aide à l’accession.
Depuis la disparition de l’éphémère et mirobolant Pass-Foncier en 2010, le Prêt social location-accession (PSLA) reste en effet le seul dispositif d’aide à l’accession à la propriété qui ouvre droit à la TVA à taux réduit (5,5% au lieu de 20%). Les opérations concernées sont en outre éligibles au PTZ et bénéficient d’une exonération de taxe foncière sur la propriété bâtie (TFPB) pendant 15 ans. S’y ajoutent souvent, sous des formes diverses, des aides des collectivités territoriales, dont certaines en ont fait un instrument de leur politique du logement. Selon le montant de l’opération et la zone de prix, le cumul de ces aides (non compris les éventuelles aides locales) équivaut, sous l’hypothèse d’un montant très modéré de TFPB, à une subvention allant de 40 000 à 50 000 €, soit en gros un quart du coût de l’opération au taux normal de TVA. Avec de pareils montants, la question de l’effet déclencheur ne se pose pas.
Marginal, il l’est également si l’on ne considère que le nombre de bénéficiaires, qui a légèrement dépassé 8 000 en 2015. Il ne l’est plus si le critère est celui de la dépense publique : le coût total du dispositif peut être estimé à 343 millions d’euros, soit près de 40% du coût du PTZ qui, en 2015, était de 869 millions d’euros pour 58 000 bénéficiaires.
Dans son principe, le PSLA est destiné à permettre à des ménages modestes d’accéder à la propriété progressivement et sans risque : il comporte en effet une phase locative au cours de laquelle le futur accédant paie, en sus du loyer, une redevance qui s’accumule pour constituer un apport personnel. Il dispose d’une option d’achat qu’il peut exercer, à sa convenance, dans un délai fixé par le contrat de location-accession. La phase locative est censée permettre de tester la capacité du ménage à assumer la charge de remboursement, une fois l’option d’achat levée.
Ce que semblent ignorer les auteurs du rapport, c’est que dans la pratique, la durée de la phase locative est presque toujours réduite à un an, voire moins, la capacité de remboursement du ménage étant évaluée comme dans le cas d’une opération d’accession ordinaire. Dans ces conditions, l’intérêt d’utiliser le PSLA réside exclusivement dans le cumul des aides qu’il permet d’obtenir.
De même que le montage financier, la phase locative devient une simple contrainte qu’il faut accepter pour bénéficier de cet avantage considérable. La réversibilité de l’opération devient toute théorique : si le PSLA permet à des ménages qui ne l’auraient pas pu d’accéder à la propriété, ce n’est pas en raison de la possibilité de ne pas lever l’option, mais du montant des aides cumulées.
Quant aux garanties de rachat et de relogement, dont on ignore si et dans combien de cas elles ont été utilisées, elles ont surtout pour effet, sinon pour but, d’exclure de ce marché les promoteurs privés, qui ne peuvent assumer la seconde, et de créer un secteur réservé aux organismes d’HLM. Le PSLA joue à cet égard, mais de façon plus subtile, le rôle qui était au début des années 2000 celui de la prime Lienemann, accordée de façon quasi discrétionnaire.
Pour les collectivités territoriales qui ont mis en place des politiques d’aide à l’accession à la propriété, le PSLA est une aubaine en raison de l’aide d’Etat qu’il véhicule. La difficulté est de déterminer des critères de sélection des candidats équitables et transparents, ce qui est n’est pas aisé dans le cas d’une aide aussi contingentée. Lorsque l’information sur ces opérations est largement diffusée, le nombre de candidats éligibles étant en général bien supérieur au nombre de logements, le critère peut être celui du « premier arrivé, premier servi ». Dans d’autres cas, comme Rennes, c’est une commission qui statue, en fonction notamment des ressources des ménages. Certaines collectivités préfèrent contourner le problème en évitant de donner aux opérations PSLA une trop large publicité, ce qui conduit à en réserver le bénéfice aux seuls initiés.
Il est évidemment compréhensible que les collectivités locales désireuses d’aider l’accession sociale cherchent à mobiliser au maximum les aides de l’Etat. Cependant, le montant très élevé des aides concentrées dans le PSLA conduit, quels que soient les efforts faits pour rendre transparentes les attributions, à une atteinte à l’équité.

Une analyse technique plus que politique

Le rapport souligne qu’« en raison du délai imparti, il a été convenu que les travaux d’enquête suivraient les normes professionnelles applicables au contrôle de la gestion plutôt que celles relatives aux évaluations de politique publique. […] Cependant, afin de renforcer la dimension évaluative de l’enquête, il a été jugé utile d’y associer la recherche universitaire, en confiant une étude à l’Institut des politiques publiques de l’Ecole d’économie de Paris (IPP-PSE), qui sera publiée sous la responsabilité de cet organisme ». Cette recherche, centrée sur les justifications des aides publiques à l’accession du point de vue de la littérature économique, ne pouvait être que d’un apport limité.
Certains points, ignorés par le rapport, auraient néanmoins pu être abordés : c‘est le cas du rôle du crédit acquéreur dans le développement de l’endettement privé et de la création monétaire, de l’impact probable sur le développement de l’épargne financière[5], de l’étonnant effet de richesse qui a vu, au sein de la zone euro, le patrimoine des pays de propriétaires dépasser celui de la sage Allemagne[6], de l’effet ou non de la création de l’euro sur ces sujets, et de leur soutenabilité à long terme.
La forte réduction des prêts aidés est expliquée essentiellement par la baisse des taux, ce qui sous-entend un retrait de l’aide publique sous la concurrence du marché, mais le graphique montre que leur part relative avait déjà baissé quand les taux étaient encore élevés. Il aurait été intéressant de se demander si ce retrait relatif de l’Etat n’est pas la conséquence d’une politique, poursuivie avec constance, visant à la banalisation du crédit, qui part de la création en 1965 de l’épargne logement et du marché hypothécaire en 1966 ; les banques ont ainsi été incitées à investir le marché du crédit acquéreur et à bâtir sur ce marché dont la sinistralité s’est avérée faible, contrairement à beaucoup d’a priori, un modèle économique performant et progressivement à se substituer aux établissements spécialisés.
Ce sujet doit être rapproché de la question essentielle du surendettement : constater qu’il est très faible en France et attribuer ce résultat très positif à « la sélectivité de notre système », sans plus d’explication, est très décevant. En première analyse vient pourtant l’idée que le risque étant à la charge des prêteurs totalement, ou pour moitié dans le cas du PAS, ces établissements sont prudents et que les critères d’octroi des prêts, fondés sur le revenu de l’emprunteur plutôt que sur la valeur du gage, montre ici sa supériorité lors des crises. Ainsi, c’est au cadre juridique général du crédit qu’il faudrait imputer la faible sinistralité, et ouvrir par contre la question importante de la limitation de l’accès au crédit.
Mesurer le rôle des aides publiques à travers la part de nouvel encours de crédit conduit forcément à des analyses inexactes ou erronées, dès lors que le PTZ est règlementairement réduit à une part minoritaire de l’endettement du ménage accédant. Il eût été plus utile d’avoir un regard sur le nombre d’opérations aidées, et une comparaison dynamique avec le nombre total d’opérations d’accession (neuves ou de seconde main) : cela ne règlerait pas la question de l’efficacité des aides, mais permettrait de la poser.
La baisse des taux représente pour les accédants un soutien économique qu’il serait intéressant de comparer au montant d’aide inclus dans le PTZ. Que ce soutien ait été préempté par l’évolution des prix étonne, puisqu’un graphique montre la stabilité des prix du foncier agricole, foncier de base, et que les volumes récents de constructions et donc les besoins en lots sont redevenus modérés.
Enfin, un éclairage sur le marché de seconde main aurait permis de mieux saisir si l’accession risque de se transformer en piège, notamment en cas de stagnation ou de baisse durable des prix, et aurait aussi mis en perspective la proposition de l’Institut des politiques publiques de l’école d’économie de Paris de développer le viager et les prêts hypothécaires spécifiquement tournés vers les besoins des propriétaires âgés qui, par leur nombre et leur longévité, deviennent un vrai enjeu de politique du Logement.
L’étalement urbain est seulement mentionné, en soulignant la contradiction entre l’objectif de limitation qui conduirait à plus encourager le seconde main et l’objectif de relance plus favorable au neuf. Mais la question de la densité et du coût, pourtant bien documentée n’est pas abordée, ni le fait que l’éloignement d’une part des accédants devrait, sauf analyse contraire, contribuer à faire baisser la demande et donc les prix du foncier urbain : si tel n’est pas le cas, cela mérite explication.

[1] « Les aides de l’Etat à l’accession à la propriété », Enquête demandée par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale, novembre 2016

[2] L’impact du PTZ y est évalué sur la seule base de son montant, les auteures ignorant manifestement que l’aide véhiculée varie très fortement en fonction des conditions de remboursement.

[3] Cf. J. Bosvieux, « Quel avenir pour les aides personnelles à l’accession ? », Politiquedulogement.com.

[4] Cf. « Logement : le temps des héritiers ? », ANIL, décembre 2007.

[5] La Cour des Comptes dans « Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne », mars 2011, p 112, montre que, contrairement à l’intuition, l’épargne financière des ménages progresse plus vite en France, pays de propriétaires, qu’en Allemagne, pays de locataires

[6] Les français plus riches que les Allemands, Edouard Lederer, Les Echos, 26/12/2016.