Les lois de décentralisation successives n’ont pas transféré aux collectivités locales la compétence sur les politiques du logement. La maîtrise communale ou intercommunale des outils de l’aménagement et de l’urbanisme, la création des programmes locaux de l’habitat puis leur montée en régime issue des lois de 1999 sur l’intercommunalité et de la loi solidarité et renouvellement urbains de 2000, ont cependant réduit les marges de manœuvre de l’intervention de l’Etat dans le domaine du logement. La loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 a poursuivi ce mouvement très progressif en introduisant la possibilité pour l’État de déléguer aux intercommunalités ou aux départements sa compétence de programmation des aides à la pierre (production de logements sociaux, aides de l’Anah) sur leur territoire. La création des métropoles par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 et leur renforcement par la loi de modernisation de l’action publique territoriales et d’affirmation des métropoles (Maptam) du 27 janvier 2014 confirment ces tendances sans en modifier fondamentalement les principes, sauf dans le Grand Paris. En conservant la maîtrise de la plupart des outils financiers et réglementaires du secteur, l’Etat garde la capacité de défendre localement la prise en compte d’une série d’enjeux économiques et sociaux.

Les enjeux de l’Etat en matière d’habitat

En termes très synthétiques, on peut classer les enjeux de l’Etat en matière de logement et d’habitat en quatre rubriques.
– L’activité dans le domaine du logement est fortement pourvoyeuse de chiffre d’affaires pour les entreprises du bâtiment, lesquelles constituent un secteur stratégique, notamment pour les politiques de maîtrise du chômage et pour les recettes fiscales générées. L’enjeu économique qui en résulte justifie une part de l’intervention de l’Etat dans le secteur.
– La norme sociale et politique selon laquelle nous estimons que chacun doit être logé décemment constitue le second enjeu majeur des politiques de l’Etat en matière de logement. Elle justifie l’emploi de la notion de besoins et débouche sur l’objectif d’offrir à chacun une véritable liberté de choix, ce qui suppose un effort particulier en direction des personnes défavorisées, tant en termes d’offre, que de solvabilité et de qualité des logements. C’est ce qui justifie le principe de droit au logement instauré par l’article 1^er de la loi du 6 juillet 1989 et renforcé par l’instauration d’un droit au logement « opposable » (DALO) par la loi du 5 mars 2007, dont l’État reste le garant.
– Les politiques de l’Etat visent également à corriger les effets conjoints des marchés et de certaines politiques locales, qui conduisent à une inégale répartition des catégories sociales dans l’espace. Formulé en termes de mixité sociale, cet enjeu suppose d’inciter les acteurs locaux à s’engager dans des démarches solidaires, considérant conjointement les problématiques de la politique de la ville et celles de l’accès au logement pour tous et partout.
– Sous la pression des préoccupations écologiques, la maîtrise de l’urbanisation, notamment du développement périurbain et de l’artificialisation des sols, et l’amélioration des performances énergétiques du parc existant sont devenus des enjeux forts des politiques de l’Etat en matière d’aménagement, de construction et d’amélioration.
Dans ces conditions, même si la planification urbaine, les documents d’urbanisme et la délivrance des permis de construire sont aux mains des collectivités locales, la réglementation et les régimes d’aides au financement du logement constituent de puissants leviers pour l’Etat.

Les outils : réglementation et aides financières

Pour maîtriser ces enjeux, l’Etat a conservé des outils importants qui relèvent pour l’essentiel de deux registres : la réglementation et le financement.
L’outil législatif et réglementaire, maintenu à l’échelle nationale, contribue au respect d’une égalité de traitement des situations partout dans le territoire. Dans le domaine du logement, il se décompose en trois champs principaux :
– celui du vaste corps des normes techniques et qualitatives sur la construction et l’habitabilité, qui s’est fortement renforcé depuis le début des années 2000 en matière de performance énergétique et d’adaptation au handicap,
– celui des règles fondatrices du logement social (plafonds de ressources et de loyers, gestion de la demande et des attributions, droit au maintien dans les lieux…)
– et celui des rapports locatifs dans le secteur privé (durée et renouvellement des baux, évolution et encadrement des loyers, droits et obligation des contractants…).
Le caractère national de la plupart de ces normes est aujourd’hui contesté par certains acteurs, notamment dans le logement social, faisant par exemple référence au contraste entre l’ampleur des écarts des prix immobiliers d’une agglomération à l’autre et les très faibles variations locales en matière de plafonds de loyers des HLM.
La définition et le financement des aides au logement restent des compétences de l’Etat, même si le budget n’en est pas toujours le principal pourvoyeur (les subventions à la production de logements sociaux sont, par exemple, désormais principalement financées par des mécanismes solidaires au sein du secteur HLM) et si les collectivités territoriales apportent souvent des aides complémentaires. Une part désormais majoritaire de ces aides se veut territorialement neutre ; c’est le cas des aides personnelles, des aides fiscales et des aides à l’accession à la propriété. Non contingentées, elles sont accessibles sans limite à tous les ayants droit qui les demandent, dans le cadre de zonages du territoire national très frustes (de deux à cinq zones selon les aides concernées). En revanche, les aides à la production et à l’amélioration des logements sociaux donnent lieu à une programmation locale exercée soit par les services déconcentrés de l’État, soit, lorsqu’elle est déléguée, par les intercommunalités ou les départements.

L’organisation de l’Etat pour les politiques de l’habitat

La traduction en portefeuille ministériel de la prise en charge par l’Etat des politiques du logement a considérablement varié au cours des dernières décennies : certaines périodes ont connu un ministère de plein droit, d’autres un secrétariat d’Etat ou un ministère délégué auprès du ministre de l’Équipement ou d’un ministre en charge de l’écologie et du développement durable ; d’autres enfin sont marquées par l’absence de portefeuille spécifique. Les contours de ce ministère peuvent aussi évoluer selon qu’il intègre ou non les compétences en matière d’urbanisme et/ou de politique de la ville.
De fait, la prise en charge des politiques du logement relève, selon les époques, de cinq ministères : historiquement, celui de l’Equipement, traditionnellement responsable du domaine de la construction et dont les compétences principales sont désormais exercées soit dans un ministère en charge des territoires, soit de l’écologie, soit encore des deux à la fois. Le ministère en charge des affaires sociales joue aussi un rôle important, notamment en matière de pilotage des aides à la personnes et de mise en œuvre du droit au logement. Enfin, compte tenu de l’ampleur des engagements budgétaires et de leurs effets économiques et fiscaux, celui chargé des finances exerce un suivi vigilant de la dépense publique dans le domaine.
La direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et, en son sein, la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) sont, entre autres compétences, les directions d’administration centrale chargées de mettre en œuvre les politiques de l’Etat en matière de logement. À côté de ces directions, plusieurs agences d’État prennent en charge des activités spécifiques. Les principales sont l’Agence nationale de l’habitat (ANAH), centrée sur le parc privé, et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).
Directions et agences sont relayées localement par les services chargés du secteur, qui sont placés dans les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales des territoires (DDT et DDTM –« et de la mer »- dans les départements littoraux). Dans le domaine de l’habitat, les DREAL jouent le rôle principal de répartition des enveloppes régionales d’aides à la pierre, de tutelle des organismes de logement social et d’interlocuteurs des intercommunalités compétentes en matière d’habitat.
Pour le volet social des politiques de l’habitat et pour la mise en œuvre de la politique de la ville, les Directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ont représenté l’État dans les territoires jusqu’au 1^er avril 2021. Ce sont désormais les Directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) qui exercent ces compétences.
Depuis 2010, il existe une organisation des services déconcentrés spécifique à l’Ile-de-France, elle comprend la Direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement (DRIHL) et, depuis le 1^er avril 2021, la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement, de l’aménagement et des transports d’Ile-de-France (DRIEAT) qui succède à la Direction régionale et interdépartementale de l’équipement et de l’aménagement (DRIEA) après fusion avec la Direction régionale et interdépartementales de l’environnement et de l’énergie (DRIEE).
Cette structuration des services déconcentrés de l’État a été mise en place, dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), à partir de 2010. Couplée avec la montée en compétences des intercommunalités, elle fait craindre à de nombreux acteurs une perte d’expertise de l’État local et une diminution de sa capacité à imposer ses enjeux aux territoires.

Jean-Claude Driant
Mai 2021

→ aides au logement, compétence logement (décentralisation), contrôle des loyers, « Les politiques du logement », « L’habitat social au cœur de la politique de la ville », « Le logement social », programmation (des aides à la pierre), statistiques sur le logement