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Politiques du logement : éléments de diagnostic et propositions

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Ce texte a été écrit en octobre 2016, à un moment où la campagne électorale pour les élections présidentielles entrait dans une phase active. Depuis les arbitrages ont été rendus. Je livre cette petite pièce, qui a manifestement un caractère inachevé et tronqué, pour nourrir le débat qui semble rouvert sur les politiques publiques en matière de logement.

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Le point de départ est de bien comprendre les raisons pour lesquelles l’Etat devrait intervenir en matière de logement beaucoup plus que pour d’autres biens et services. Les raisons principales sont à trouver du côté d’une trop grande inégalité des chances engendrées par le marché. Du côté de l’efficacité économique, se pose la question de la contribution du logement à l’enjeu du réchauffement climatique que je ne détaille pas dans cette note, malgré son importance.

Pourquoi l’intervention publique ?

1. Le logement est un bien de première nécessité. Il commande le sentiment de bien-être d’une façon beaucoup plus importante que la consommation d’autres biens et services. L’inégalité des revenus disponibles peut être telle que des personnes sans emploi stable, des travailleurs pauvres et les ménages les moins favorisés ne soient pas en mesure de se loger d’une façon digne correspondant aux normes minimales d’une société. Bref, on peut ne pas trouver acceptable que le degré d’inégalité des revenus se transpose d’une manière identique dans l’inégalité des conditions de logement.

2. Le logement est le lieu où l’éducation familiale des enfants prend place. Des conditions insalubres et peu confortables peuvent entraver le développement physique et psychique des enfants et nuire à leur épanouissement personnel futur. De trop pauvres conditions de logement vont entraver la réalisation de l’égalité des chances.

3. Dans un système de laisser-faire, la terre et le logement vont aux plus offrants comme dans un système d’enchères, et il peut en résulter une grande ségrégation urbaine (cela dépend de la disparité de revenus). Cette ségrégation urbaine va entraîner une ségrégation scolaire et certaines écoles publiques vont être évitées par certains membres des classes favorisées qui vont mettre leurs enfants dans les écoles privées. A partir de ce moment-là, tous les éléments de la reproduction sociale sont en place et l’économie de marché devient synonyme d’inégalité des chances à grande échelle. C’est grosso modo le modèle des grandes villes Nord-Américaines et de Londres qui est amplifié par une grande inégalité de revenus.

L’argument 2 pointe les conditions propres du logement comme un obstacle à l’égalité des chances alors que l’argument 3 pointe la localisation du logement dans la ville comme un obstacle à l’égalité des chances.

4. L’enjeu du réchauffement climatique impose une politique vigoureuse d’incitation à des économies d’énergie et de rénovation thermique en matière de logement.

Bilan

Les pouvoirs publics interviennent lourdement en matière de logement en soutenant le logement social, en subventionnant les dépenses en logement à travers le système des allocations logement, par une myriade de déductions fiscales, de subventions et de taxes en tous sens, par des interventions directes sur le montant et l’évolution des loyers, et en réglementant d’une manière spécifique les relations entre locataires et propriétaires etc. L’originalité principale de la politique française est que l’Etat produit du logement et en particulier du logement social et en même temps subventionne les dépenses de logement.
Le bilan porte sur la politique publique ainsi que sur les effets de changements d’équilibre à moyen et long terme qu’elle entraîne. Ceux-ci dépendent aussi des préférences des agents, des caractéristiques urbaines qui présentent une certaine permanence historique, du degré de concurrence dans le secteur, etc.
Les objectifs 1 et 2 semblent plus ou moins satisfaits pour la population résidente depuis un certain temps en France, excepté en Île-de-France et sur la Côte d’Azur. Par rapport à l’objectif 2, les qualités de confort ont augmenté mais pas partout de la même façon. Les familles occupant un logement surpeuplé se situent essentiellement dans l’aire urbaine de Paris, de Nice et dans les Dom-Tom (quatre familles sur 10 à Paris et à Nice, contre 1 sur 10 en moyenne nationale). Sur la Côte d’Azur, le relief est contraignant, mais ce n’est pas le cas à Paris. Il est clair que le blocage de l’expansion géographique de la région parisienne, le malthusianisme de certaines municipalités qui ont privilégié l’immobilier de bureau, les réglementations multiples ont joué un rôle. Le nombre de pièces par habitant est passé de 1, 2 à 1,7 entre 1975 et 2012 dans la France entière et est resté à 1,35 en Île-de-France.
Pour les nouveaux arrivants (nous ne nous prononçons pas ici sur la politique d’acceptation des nouveaux arrivants), la situation est loin d’être satisfaisante et résulte d’abord d’un hiatus entre le fait et le droit. L’hébergement des personnes qui ont décroché socialement n’a pas non plus reçu de solution adéquate.
Au total, le déficit de logements est réel dans la région Parisienne et la côte d’Azur, dans la partie française de l’agglomération genevoise, mais ce n’est pas un phénomène national. Les années récentes ont vu un redémarrage de la construction dans la Région Parisienne, ce phénomène doit être encouragé. Par ailleurs, on constate une augmentation du taux de vacance en province et un phénomène d’obsolescence semble s’amplifier. C’est un phénomène majeur (8% des logements sont aujourd’hui vacants en France entière, soit 2,8 millions de logements) qui correspond à un impensé de la politique publique.
La politique de logement social n’a clairement pas empêché la ségrégation urbaine et donc l’objectif 3 non seulement n’est pas atteint mais semble s’éloigner, même s’il n’est pas sûr que la ségrégation urbaine soit plus forte que dans le contrefactuel du laisser-faire. Si toutes les sommes d’argent consacrées au logement social avaient été consacrées à une politique de subvention affectée au logement, aurait-on le même niveau de ségrégation urbaine que maintenant ? Le locatif privé est beaucoup plus dispersé dans la ville que le locatif social. Le logement social a été concentré dans certaines communes, mais aussi dans certains quartiers de certaines communes : la concentration est à la fois intra et inter-communale. Les objectifs 1 et 2 ont donc dans une grande mesure été privilégiés par rapport à l’objectif 3. Le confort du logement a été privilégié au détriment de la localisation du logement.
Même si la situation est très contrastée selon les zones, le ménage français primo-accédant doit en moyenne consacrer plus d’années de revenus pour acquérir un bien immobilier que le ménage allemand ou américain. C’est ce que permettent de visualiser les graphiques de Thomas Piketty en rapportant la valeur agrégée du patrimoine immobilier en France au revenu. Il est possible que ce phénomène traduise des prestations hédoniques des biens immobiliers supérieures en France à celle des biens immobiliers aux Etats-Unis (longévité et durabilité des logements) ou en Allemagne (agrément des villes, quasi-absence de rivages côtiers « agréables » pour l’Allemagne) et que cela traduise aussi une préférence intrinsèque du ménage français pour le placement dans l’immobilier. Les prix ont un peu baissé de 2008 à 2015 (en moyenne nationale 8% en Euros constants) après avoir beaucoup augmenté depuis 1995. La correction a donc été limitée. Le nombre de transactions immobilières est revenu à son étiage d’avant crise. La forte hausse des prix dans l’ancien ne s’est pas accompagnée d’une hausse proportionnelle des loyers et le taux de rendement de l’immobilier locatif a chuté jusqu’au niveau correspondant à la baisse du taux d’intérêt sans risque. Il a été montré que les allocations logement ont contribué à la hausse des loyers au moins à court terme. Les effets à long terme restent plus difficiles à quantifier. Au total, les moins de 30 ans consacrent 30% de leur budget à leur logement, ce qui est beaucoup.
Concernant le fonctionnement des divers segments du logement selon le statut d’occupation, il n’est sans doute pas exagéré de le qualifier de dysfonctionnel. Du côté de l’acquisition dans l’ancien, les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), frais d’enregistrement et frais de notaire sont de l’ordre de 7%, les frais d’agence sont de l’ordre de 4,5%, et au total les frais de transaction sont d’environ de 12%, ce qui freine évidemment les transactions, surtout quand les prix sont dans une phase étale. Cet écart entre le prix acheteur et le prix vendeur contribue à rendre illiquide le patrimoine immobilier, ce qui est néfaste à la mobilité des propriétaires occupants. S’agissant du marché locatif privé, la réglementation lourde à l’avantage des locataires, la régulation des loyers dans quelques agglomérations, aboutissent à ce que l’Etat doit consentir de coûteux avantages fiscaux aux bailleurs individuels pour les encourager à investir dans le locatif privé. Des phénomènes de discrimination sont à l’œuvre dans le parc privé. Enfin, l’attribution de logements sociaux est gérée d’une façon opaque dans beaucoup d’endroits, le maintien dans les lieux favorisant une très faible rotation en particulier en région parisienne, instituant une sorte de droit prioritaire au premier occupant, alors même que la hiérarchie des besoins entre les différentes familles est en perpétuelle évolution. Donc au total, il semblerait que la politique publique s’ingénie à empêcher une fluidité entre les différents parcs. Des freins artificiels à la mobilité géographique, avec des conséquences potentielles importantes en termes de chômage frictionnel, sont créés par la politique publique.
Le bilan global de cette politique est donc mitigé, vu l’énergie et les montants dépensés (2% du PIB, plus qu’ailleurs à part la Grande-Bretagne). Il pose également un problème d’économie politique. Etant donné les montants dépensés, la filière logement semble « accro » aux aides et le lobbying affiché des offreurs perturbe la définition d’une action pensée en fonction des utilisateurs et de l’intérêt général.

Principes d’action publique

1. La politique ne doit pas être faite dans l’intérêt des parties prenantes du côté de l’offre, que cela concerne les acteurs du logement social, les propriétaires de terrains à bâtir ou les promoteurs privés qui continueront à réclamer des interventions, en mettant en avant des raisons de maintien d’emploi dans leur secteur. Les 2% de PIB peuvent être vus comme une aide au secteur abrité, alors même que la faiblesse de la France est globalement le manque de compétitivité de son secteur exposé.
2. L’important est de ne pas perdre de vue les objectifs assignés à la politique spécifique du logement et de bien veiller à maximiser la rentabilité sociale d’un euro prélevé sur le reste de l’économie qui pèse forcément sur son dynamisme. La politique doit être pensée en fonction des intérêts des utilisateurs de logements et du bien-être social.
3. Il faut assumer les conflits d’objectif et les trancher si nécessaire. Le refus de l’étalement urbain est un objectif louable en soi mais il peut aboutir au surpeuplement des logements.
4. Rien ne justifie de privilégier un statut d’occupation particulier comme celui de propriétaire-occupant. Certes beaucoup de ménages locataires rêvent de devenir propriétaires mais il n’est pas forcément dans leur intérêt d’investir actuellement car le niveau des prix dans l’immobilier ne pourra pas se maintenir en cas de relèvement brutal des taux d’intérêt. Nous préconisons une politique de neutralité fiscale entre les différents statuts d’occupation.

Propositions de réformes

Elles visent à résorber un certain nombre de déficiences de la politique du logement en gardant en tête les objectifs spécifiques assignés à cette politique.

Une simplification drastique en matière de fiscalité immobilière

Sont supprimés l’actuelle taxe foncière des propriétés bâties, la taxation des revenus locatifs, la taxation des plus-values immobilières, les DMTO, et l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) (la partie immobilière de l’ISF), les déductions fiscales à l’investissement locatif. Une nouvelle taxe foncière annuelle de 0,8% est instituée sur la valeur vénale nette de la dette immobilière contractée pour l’acquisition du bien. A ce taux de 0,8% s’ajoute, au-delà d’un seuil autour de 1,5 Million d’€, une contribution progressive à un taux marginal de 1,5% de la valeur du patrimoine immobilier cumulé sur l’ensemble du territoire net de dette immobilière. Pour le patrimoine acquis par mutation à titre onéreux, la valeur du patrimoine enregistrée par le notaire fait foi pendant une période de 5 ans. Dans les autres cas de figure, la valeur vénale du patrimoine imposé (hors déduction des crédits immobiliers à rembourser) est celle transmise par le contribuable. Celui-ci peut ou non produire une estimation à dire d’expert pour justifier la valeur transmise. Si l’administration estime que cette valeur est trop basse, elle peut forcer le propriétaire à organiser une procédure d’enchère immobilière publique (adjudication) avec comme prix d’appel le prix annoncé par le propriétaire. Si personne ne surenchérit de plus de 5% par rapport à la valeur déclarée par le propriétaire, cette valeur est validée par l’administration. Si une personne surenchérit de plus de 5%, le propriétaire est obligé de vendre son bien à cet acquéreur. Le propriétaire a toujours la possibilité de transiger avec l’administration pour éviter l’adjudication. Si la valeur vénale jugée trop basse provient d’une estimation par dire d’expert, l’expert est tenu de payer au fisc tout ou partie de l’écart des montants d’impôts.
Au-delà de l’évidente simplification, de la justice fiscale rétablie entre propriétaires bailleurs et propriétaires occupants, entre propriétaires accédants qui n’ont pas fini de rembourser leurs emprunts et propriétaires non accédants, de la progressivité introduite, du taux fixe qui permet de planifier à long terme des investissements, cette politique vise à encourager les propriétaires à activer leur patrimoine, en particulier pour les propriétaires des logements vacants. On peut s’attendre à voir les propriétaires, soit mettre sur le marché locatif une partie des biens qui sont stérilisés et ainsi à faire baisser les loyers, soit les mettre en vente, et ainsi faire baisser les prix permettant aux promoteurs privés et aux sociétés HLM d’acquérir des biens à rénover. Au total une augmentation de l’offre et une baisse des loyers ou/et des prix.
Les recettes fiscales générées par cette nouvelle taxe foncière sont plus élevées que l’ensemble des recettes fiscales supprimées. Un double dividende est donc attendu, par exemple en supprimant ce qui reste de charges sociales au niveau du SMIC.

Les aides affectées au logement ne sont maintenues que pour les familles avec enfant.

Dès qu’une aide est affectée, elle peut être plus ou moins capturée par l’autre côté du marché, ici les bailleurs. Il faut pondérer finement les avantages d’une aide affectée qui est d’obliger les bénéficiaires à dépenser plus du bien subventionné et les « fuites » que représentent les possibilités de capture par l’autre côté du marché en augmentant les prix ou les loyers. Il nous semble que l’argument paternaliste d’inciter les ménages à dépenser plus pour leur logement que ce qu’ils envisageraient de faire avec une aide non affectée n’est vraiment pertinent que dans le cas de familles avec enfant et plus particulièrement un enfant mineur. Nous mettons en avant l’objectif 2 qui est de protéger les enfants d’un choix des parents de ne pas leur offrir des conditions de logement les plus favorables possibles pour reporter leur consommation sur d’autres biens ou services. En conséquence, pour tous les célibataires et les couples sans enfant mineur, les allocations logement sont simplement fondues dans un impôt négatif avec le RSA et la prime d’activité. Cette refonte des minima sociaux est d’autant plus aisée que les montants des loyers sont tels qu’ils dépassent les loyers plafond en particulier dans le secteur libre. Dans ce cas, ils ne dépendent que des revenus et par voie de conséquence, l’aide au logement peut être facilement fusionnée avec le RSA. Pour les étudiants, l’allocation logement est supprimée pour les non-boursiers et, pour les boursiers, intégrée au montant de la bourse, qui peut être revalorisée pour les étudiants pauvres. L’allocation logement pour les propriétaires accédants est supprimée.
Une évaluation de cette politique sera menée pour étudier les conséquences sur le loyer des petits logements par rapport au loyer des plus grands avant toute décision ultérieure.

Politique visant à réduire les commissions des agences immobilières.

Les frais d’agence en Grande-Bretagne sont de 1,5% pour les transactions immobilières. Elles sont de 4,5% en France. Il importe de bien comprendre comment le modèle anglais peut être transposé en France.

Fin de la régulation des loyers de la loi ALUR, maintien de la trêve hivernale uniquement pour les familles avec un enfant mineur.

La régulation des loyers mise en place par la loi ALUR est abrogée. La baisse des loyers doit être obtenue par une action résolue sur les facteurs de demande et d’offre, pas par des mécanismes administratifs de plus, mal pensés, qui peuvent décourager les propriétaires d’investir ou de louer. Il faut repenser les relations entre locataire et propriétaire. Si le propriétaire sait qu’il ne pourra pas expulser le locataire en cas de non-paiement du loyer ou en cas de dégradations, il va discriminer les candidats à la location, et les personnes en contrat à durée déterminée, les étrangers, les jeunes, les immigrés, etc. vont être discriminés. La surprotection des locataires est une machine à produire de la discrimination et donc de l’inégalité des chances et elle constitue un frein à l’intégration. Toujours en vue de l’objectif 2, nous proposons de ne maintenir la trêve hivernale que pour les ménages avec au moins un enfant mineur, les personnes âgées, les handicapés et les personnes dont la santé est déficiente continuant d’en bénéficier. Sur 28 millions de ménages, seuls 8 millions sont dans ce cas.

Une politique transparente et dynamique d’attribution des logements sociaux

Des règles transparentes publiques et un barème par points sont mis en place, comme par exemple à Rennes, avec éventuellement des règles spécifiques selon le financeur du logement social. Ces règles présentent un caractère commun au niveau national. Une partie du parc est réservée pour des personnes qui sont en recherche d’emploi ou viennent d’être embauchés en provenance d’autres villes.
Corrélativement, le maintien du droit dans les lieux est abrogé. La situation de ceux qui demandent un logement social et de ceux qui occupent le logement social est examinée au regard des critères établis pour l’attribution des logements sociaux (besoins, ressources) selon le même barème. Une commission procède à l’interclassement des « internes » et des « externes ». Bien évidemment, parmi les critères peuvent figurer l’âge, la santé, les handicaps et tous les éléments objectifs qui rendent une mobilité résidentielle peu praticable et donc peu souhaitable.

Une politique d’incitation de diffusion du logement social au niveau intra-communal

La loi SRU est maintenue mais elle ne traite que l’aspect intercommunal du problème. Une attention particulière doit être apportée à la question de la diffusion du logement social dans l’ensemble du tissu urbain intracommunal et au niveau de l’agglomération. Les avantages fiscaux pour les organismes de production du logement social ne sont maintenus que s’ils participent à cette politique de diffusion du logement social. En particulier, une attention est accordée aux logements privés vacants (depuis un certain temps) pour une éventuelle réhabilitation de ces logements en logements sociaux. C’est bien ici l’objectif 3 qui est visé.

Une politique spécifique pour la région parisienne

On n’empêchera pas les prix et les loyers dans cette région d’être plus élevés que dans les autres régions. C’est en grande partie le reflet que, relativement à d’autres régions, beaucoup plus de personnes aisées participent à l’enchère immobilière. Les leviers pour faire baisser les prix sont
– Une réactivation très forte d’une politique de construction de lignes de transports collectifs. Plus on peut se déplacer rapidement de la périphérie au centre, et plus le pic de prix au centre de l’agglomération parisienne diminuera par rapport au reste de l’agglomération.
– Développement d’une politique d’auto-partage qui diminuera la congestion et donc diminuera le temps de transport par transport individuel entre périphérie et centre.
– Effacer au maximum la coupure Paris-banlieue introduite par le périphérique et offrir les mêmes aménités et biens publics urbains dans la proche banlieue que celle de Paris-intra-périphérique. Dans l’histoire, Paris s’est agrandi plusieurs fois en intégrant les communes périphériques, puis le processus s’est arrêté. Le Grand Paris doit avoir cette intégration en perspective. Corrélativement, il faut accepter de densifier la proche banlieue.

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Un commentaire à Politiques du logement : éléments de diagnostic et propositions

  1. Jean-Marie GAMBRELLE 10 octobre 2017 at 15:53 #

    Dans l’article co-écrit avec Etienne Wassmer en 2012 et publié par le Conseil d’Analyse économique (note n°2 Comment modérer les prix de l’immobilier) l’auteur aborde l’irritante question de la valorisation des biens immobiliers, en constatant que le prix hédonique explique moins de 75% de la valeur. Ce nouvel article montre que la question reste inchangée 5 ans après et le rapide survol de la situation dans les autres pays européens laisse voir la même perplexité et pour autant le même recours à une fiscalité si utile aux finances locales. Il est à craindre que la transformation en l’état en taxe nationale conduirait à des difficultés : en effet trouver un mode de calcul juste, et aussi stable dans le temps, et donc coupé du marché instantané est un prérequis.

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ISSN 2491-3022